我国审判管理体制改革构想
孟昭科　姜启波

　　改革开放、经济转型和社会发展，要求司法改革加快步伐，实现司法公正。党的十五大确定依法治国的基本方略，并提出“推进司法改革”的任务。审判管理体制改革是司法改革的关键，必须先行。最高法院院长肖扬在1999年度法院工作报告中指出：“法院改革的重点是改革长期存在的审判工作行政管理模式，建立符合审判工作规律，具有审判工作特点，适应审判工作的法院管理体制”。1在推进依法治国，发展社会主义市场经济的历史进程中，人民法院要成为社会公意的权威，依法治国的支柱，必须重塑审判管理体制的价值观念，改革现行的审判管理体制，构建新型公正、高效、有序的审判管理体制，推动审判工作全面发展。
一、现行审判管理模式剖析与改革现状
　　我国现行审判管理体制产生于新民主主义革命时期，革命战争年代，出于特殊需要，必须保持高度统一的领导。在审判管理上采取了首长负责制的行政管理模式。建国以后，人民法院审判管理体制很大程度上是照搬前苏联的行政管理模式，这种与计划经济体制相适应的审判管理体制，对人民法院审理各类案件，巩固国家政权，促进经济建设，发挥了重要作用。但是，在发展社会主义民主政治和市场经济的条件下，旧的审判管理体制的弊端日益明显，主要表现在：
　　(一)诉讼基本原则和制度功能难以实现
　　现行审判管理模式具有极强的行政化和集权化特征，强调法院独立审判，不注重合议庭、法官在依法独立审判中的作用。在这种管理模式下，实行院长、庭长审批案件制，合议庭没有最终裁决权，案件的裁判结论由未参加审判长的院长、庭长凭借司法经验和对法律的理解定夺；放宽了法律规定的“重大、疑难案件”的范围，审判委员会的职能被任意扩大，成为一种“超审判组织”。法院内部对审判权多层分解及由此产生的逐级请示报告，使得审判工作管理责任分散，案件管理失控，公开审判、合议制、“两便”原则等难以落实，阻碍了诉讼基本原则和制度功能的实现。
　　(二)程序的保障作用难以发挥
　　审判程序与审判管理密切相关，审判程序是审理案件的规则和制度，解决的是诉讼程序法律问题，而审判管理是审判环节和审判组织的运作机制，解决的是审判秩序管理问题。前者是后者的前提和依据，后者是前者的保障和补充。2现行的审判管理模式忽视程序对审判的保障作用，缺少对诉讼程序实行一体化管理的专门机构，对案件的审判实行行政首长负责制，不注重程序管理，程序的作用往往被领导的意志所替代，不仅审判程序的公开性差、透明度低，也使实体裁判中的“暗箱操作”有可乘之机”这种行政首长负责制的管理模式，弱化了法院内部的执法监督，使得程序的保障作用难以发挥。另一方面，法官对个案的审判流程又有绝对的控制权，且不受其他权力的制衡，极易导致法官随意增减程序。
　　(三)诉讼经济与效率原则难以体现
　　现行的审判管理体制，制约了审判效率的提高，加大了诉讼成本。在立、审、执不分的管理模式下，每个审判庭都是由法官、书记员、法警和司机等组成的“大审判”队伍，由于对审判缺少有效、统一的管理，人员和服务于审判的后勤保障很难达到科学、合理、高效的要求，造成人力资源浪费，加大了诉讼支出，不利于提高办案效率。此外，将审判职能分割给合议庭与审判庭、庭长、院长层层行使，案件层层把关，审者不判，判者不审，造成实际上的多审级，增加了诉讼成本，浪费了有限的审判资源，延误了诉讼。这种高投入、低产出的审判，使得诉讼经济与效率原则难以实现。
　　(四)法官素质难以提高
　　传统的审判管理体制过多地采用行政管理的方式，使得审判活动渗入了行政化的特征，法官审判案件受院长、庭长、审委会的领导，法官对案件只有审理的权力，而无裁判的权力。法官的裁判意见只有经过批准、确认，才能成为实际的裁判结果。法官不能依靠自己的思想、知识做出正当合法的判断，在某种程度上成了事实调查官，弱化了法官的独立人格，否定了法官做为审判活动的主体资格，使审判权依附于行政权，不符合司法规律，影响到法官对法学修养、审判艺术的培养，为社会公众服务精神的治炼，对社会正义的追求，甚至削弱了作为法官的荣誉感和责任感，法官的素质难以提高。
　　(五)科学管理与决策难以实施
　　现行的审判管理体制，缺少对审判程序统一管理的部门，司法行政工作、审判程序管理工作、案件的具体审判工作互相掺杂，个案的处理情况无法控制，某项审判工作的进展情况也难以准确把握，无论在宏观上，还是在微观上，都很难实现对实判工作的科学管理与决策。
　　随着市场经济发展、民主政治加强、社会全面进步，传统审判管理体制中轻程序、弱制衡的弊端与公众对司法公正性要求日益增强的矛盾；审判效率低下、人力资源浪费严重与案件不断增长，公众对审判高效性要求日益增强的矛盾；法官素质不高、司法腐败严重与依法治国、公众法律意识日益增强的矛盾，显得十分突出，审判管理体制改革必须加快进行，跟上时代前进的步伐。
　　纵向来看，人民法院的司法改革分为三个层次，即法院体制改革，属于政治体制改革的范畴；审判管理体制改革，属于审判宏观管理的范畴；审判方式改革，属于工作方法改革的范畴。在司法改革这一系统工程中，高层次改革具有根本性和决定性，低层次改革具有现实性和实践性。人民法院过去十年，在研究和探索审判方式改革方面倾注了大量精力，强化公开审判，强化当事人举证，强化庭审功能，强化合议庭功能，规范了审判活动，促进了审判工作的发展。但是，由于长期忽视审判管理方式在司法改革中的地位和作用，甚至许多人把审判方式和审判管理方式混为一谈，导致我们对审判工作管理缺乏研究和探讨，使其成为我国司法改革中的薄弱一环。审判方式不同于审判管理方式，审判方式具有法律的规定性和对个案审判的针对性，其本质应该是法律规定的再现，而审判管理方式则无法律的规定性，也不涉及个案的处理，它是创造条件，保证司法目的实现手段。因此，审判方式改革不能从根本上解决管理上的问题。
　　目前，人民群众反映强烈、法院亟待解决的问题是，程序不公、裁判不公、效率不高、司法腐败严重等，而解决这些问题，仅仅依靠审判方式改革是远远不够的，要使审判公正、高效、有序运行，消除腐败，弘扬正义，开创法院审判工作的新局面，司法改革必须进入一个更高层次，更深领域，即必须启动审判管理体制的改革。最高法院肖扬院长强调指出：人民法院今后几年改革的指导思想是努力建立公正、廉洁、高效、运行良好的审判工作管理体制。3
二、审判管理体制价值观念的重塑
　　成功的实践离不开科学理论的指导。我国审判管理体制改革，也需要正确的理论分析和价值观念给予引导。为此，必须在国外先进的管理体制与我国传统体制之间寻找合理的平衡，并追求适度超越，为中国审判管理体制的构建，提供理论和价值基础。
　　正义、效率和秩序，是法律永恒追求的基本价值，是构建科学审判管理体制理论和价值基础。正义是人类文明的一个永恒主体，司法的灵魂在于它的公正性，司法失去正义，也就丧失了生命力。然而正义并不是司法唯一的价值追求，正义离不开效率，效率低下，正义就无从谈起。秩序的存在是人类一切活动的必要前提，也是司法的基本价值之一，正义和效率必须依赖秩序，在有序中实现。科学、合理的审判管理体制，应建立在正义、效率、秩序的价值基础之上，也应当成为我国审判管理体制改革的价值取向。
　　审判管理体制应保障正义价值的实现
　　正义与邪恶、公正与偏私是几千年来人类法律实践中经久不衰的话题，而司法的正义与否，又是其中最敏感的神经之一。在中外学术著作中，正义被赋予多方面、多层次的涵义。美国法哲学家约翰·罗尔斯认为正义是“社会制度的首要价值”，并且明确地指出，“正义即公平。”4可见正义是有关公平的观念、思想、原则和制度的总和。
　　司法正义又简称为司法公正，它是指司法权运作过程中，各种因素从主体到客体，从内容到形式，从程序到实体，从静态到动态，均达到合理有序的状态。如同真实是思想体系的第一美德一样，司法正义是法律体制的第一美德。法律体制如果不是正义的，那么无论多么高效和有序，也必然为人们所改革或废除。5法院审判活动是保障社会公平正义的最后一道关口，有其特殊的重要性。正义体现在审判活动中即指审判过程要遵循正当平等的原则，审判结果要体现公平正义的精神。前者称为程序正当，后者称为实体公正，二者构成了司法公正的基本内容。我国传统审判管理体制重实体，轻程序，忽视了正当程序对实体公正的保障作用。从而导致审判实践中某些背离程序的不公、不快、不廉现象的发生，损害了实体正义，影响到司法公正的实现。科学的审判管理体制要求审判过程的公正性与审判结果的公正性，两者之间实现有机统一。改革传统的审判管理体制，要求我们用更多、更好的制度、办法和措施，强化诉讼程序管理，强化审判过程管理，使审判管理体制体现程序正义价值，为实体正义创造条件，提供保障。
　　审判管理体制要保障效率价值的实现
　　从传统观点看，效率是经济学的价值取向，而法的价值取向则是公平，即经济学家关注的是如何把经济之一做得更大，法学家关注的是如何把经济之一分得公平。随着法律对经济生活干预的日益增多，如何把经济之一做得更大，已离不开法律对资源的效率性分配。在人口日益膨胀与资源日益稀缺的矛盾冲突中，最大限度地进行资源利用与配置以不断满足人的价值需要，乃是法律不可缺的价值之一。6法律对经济的调整如此，审判管理体制对审判力的调整也同样如此。任何管理体制无一例外地体现效率价值之一。哪种审判管理体制能够减少诉讼成本，取得最佳诉讼效果和社会价值，该审判管理体制就是好的管理体制。因为审判效率与司法公正密切相关，只有依法高效地审判案件，才能更好地体现司法公正。如果案件久拖不决，审理限期长，必然使当事人的合法权益继续受到侵害，就谈不上公正。即使最终做出了正确的裁判，也延长了合法权益遭受侵犯的时间，就不能很好地体现司法公正。传统审判管理体制中，缺乏效率的保障机制，不能实现审判力量与资源合理、有效配置，使得一些法院在抓审判效率中，有的是政治说教，还有的是物质刺激，难以奏效，超审限问题突出，严重影响到司法公正。改革审判管理体制，就是要对审判力量、审判岗位、案件数量、物质装备、后勤服务等做定量分析，合理分配人力，有效利用资源，实现最佳组合和配制，用制度的方式保证其长期的发挥效能，缩短审判期限，追求审判的效率价值，更好地体现司法公正。
　　审判管理体制要保障秩序价值的实现
　　秩序是人类生存和发展的基本条件，法律作为维护社会秩序的工具，必须满足秩序价值的实现。审判管理的目标之是一建立良好的司法秩序。因为正义的广泛实现需要良好的秩序，高效依赖于有序。改革审判管理体制，就是要更好地追求司法的秩序价值，为正义价值和效率价值的实现创造有利的条件，提供可靠的保障。当前，某些法院和审判中存在的，人民群众反映强烈的，久诉不立，久立不审，久审不判，久判不执，久执不结，案件超审限严重的问题；滥用强制措施，乱争案件管辖权，搞地方、部门保护主义，甚至造假案，司法严重不公的问题，都是审判秩序不良的反映，其主要的原因是，旧的审判管理模式不利于秩序的建立和秩序价值的实现。改革审判管理体制，应从制度上对审判工作的立案、审理、执行、监督几个主要环节科学界定，制定明确的公开化指标和效率目标，实行严格的分段管理(流程管理)，同时，给予适度的宏观控制，使各个环节既分工合理，衔接紧密，又互相配合，有效制约，进入高效有序的良性运作状态，将这些管理制度融入科学的审判管理体制之中。
　　有利于秩序价值实现的科学管理体制的运行，以管理对象的自觉遵守为条件，因此，必须加强对管理对象的教育，严明纪律。同时，对违规操作、破坏秩序者予以责任追究。
三、科学审判管理体制的构建
　　科学、合理的审判管理体制应建立在公正、效率、秩序的基础之上，如何使审判管理体制在现实的司法实践中达到我们所追求的价值目的，值得研究。笔者认为，科学的审判管理体制的构建，应以程序管理为中心，以改革审判方式和执行工作为主体，以改革法官体制为关键，以建立有效的监督制约为保障。
　　(一)科学审判管理体制应以程序管理为中心
　　程序中心指的是法律制度进化的过程中，强调程序建设的重要性和凸显程序在审判管理中的枢纽位置。从程序和实体二者关系的角度而言，“无论是从现实中的意义来看，还是作为纯粹的理论问题或者依据历史的事实，我们都可以说诉令法具有先行于实体法，或者说程序法具有作为实体法形成母体的重要意义”。7也就是说“程序是实体之母”。8诉讼程序的最终目的是恢复及实现实体中预设的权利与秩序，从而彻底解决纠纷。可见，以程序为中心的审判管理体制符合时代的要求，是被证明了科学、合理的现代化管理体制。
　　程序中心依托审判流程管理，对立案、审判、执行全部诉讼过程进行合理、科学、有序的规范。流程管理是把借助科技手段现代先进的管理方法引入审判工作，对审判实施流程管理手段，是将案件流程控制权与实体审判权分立，起到了分权制衡的作用，实现对审判工作由行政型管理向审判型管理的转化。它对开庭时间、结案日期作出严格规定。能够有效地避免超审限、久拖不审、久审不决的现象，解决承办法官审理案件，先易后难，先简后繁，疑难案件往往不能按时结案，存案积案多的问题。把审判节奏转到严格适应流程管理的制度上来，处于良性循环之中，审判管理趋于有序化。流程管理实际是对案件审理过程的管理，即把案件审理过程分为收案、送达、排期、庭审、宣判、执行、结案、归档若干阶段，实行分段管理。案件立案后，立案庭跟踪整个审理的流程，直到审理终结。实施审判流程管理，是审判管理体制改革的必然要求，是审判工作公正、高效、有序运转的根本保障，现代化审判管理体制的核心是对案件实施流程管理。实施审判流程管理，强化程序观念，以程序公正促进实体公正，保障司法公正，实现司法改革的最终目的。
　　(二)科学审判管理体制应以改革审判方式和执行工作为主体
　　审判管理对象是人民法院的审判和执行活动，创建科学的审判管理体制，应以改革审判方式和执行工作为重点。审判方式改革是我国司法改革的一项重要内容，审判方式改革的目的就是要使审判模式接近审判管理体制改革所要追求的正义、效率和秩序的价值目标。审判方式，亦称诉讼结构(模式)，是指法院的诉认行为与当事人的诉讼行为之间的相互关系，即法院与当事人在诉讼推进过程中的权限分配方式。9审判方式改革应围绕审判的全过程，以审判公开为核心。审判公开原则是现代诉讼制度的重要特征，是诉讼制度走向民主、文明的标志，它根植于现代民主政治对国家权力运作的监督和对公民知情权有确认。公开审判的实质是，当庭举证、质证、认证和裁判，案件事实调查和认定的整个过程都应当在法庭公开，当事人的诉讼权利必须得到充分尊重。审判公开最基本的价值在于它为社会监督审判权的运作过程创造了条件。科学的审判管理机制，必须全面落实公开审判制度，反对“暗箱操作”，在审判工作中推行“阳光工程”。
　　生效法律文书，体现了国家的意志，具有国家法律的权威。然而，我国法院“执行难”问题，目前已成为困扰法院工作，影响国家改革开放经济建设的突出问题。执行机构互不隶属，力量分散，装备薄弱，严重制约执行效率，影响执行效果。必须加快建立执行工作的新体制和新机制，设立执行局，对执行工作实行统一管理和协调，统一调度指挥执行装备和力量，组织进行集中执行；确定执行重点地区、重点案件，组织、实施对重大案件的专项执行。切实解决“执行难”，维护法律的权威，使审判的正义、高效、有序落到实处。
　　(三)科学审判机制应以改革法官管理体制为关键
　　法官是审判活动的主体，正义要由法官来伸张。审判管理体制的正义、效率和秩序价值都是通过法官的审判活动实现的。法官体制是否合理，直接影响到审判管理体制价值的实现程度。因此，改革现行的法官体制，是审判管理体制改革的关键。司法权是一种被动性、判断性、程序性、中立性、终局性的权力，其判断性和中立性决定了法官必须保持较高程序的独立性和中立性，、终局性的权力，其判断性和中立性决定了法官必须保持较高程度的独立性和中立性，以保证其活动的公正性、正当性和合法性。法官之间可能因资历等原因而等级不同，但法律赋予其的审判权应当是平等的，所有法官对案件的裁判都应处于同一平等线上，不应受其他法官的指挥和控制。这就要求审判管理必须摒弃以行政为本的传统管理观念，提倡以法官为本位的管理观念，发挥法官的主导作用，实行法官责任制。
　　法官体制改革要真正确立法官在法院审判活动中的中心地位，尊重法官的首创精神和独立人格，培育法官的现代司法理念和职业意识，明确划分独任庭、合议庭与审委会的职权，还独任庭和合议庭以独立审判权，保证法官享有独立、完整、彻底的审判权。
　　建立合议庭负责工作机制。我国法律明确规定代表人民法院行使审判权的是审判组织，即独任庭或合议庭。因此，独任庭或合议庭享有的审判权应该是独立的、完整的。法院中除少数案件依法经审判委员会讨论决定外，其余案件均由独任庭或合议庭独立审判。合议庭与审判庭的关系上，应明确审判庭不是法定的审判组织，而是人民法院内部承上启下的审判管理机构，审判庭对具体个案的处理意见对合议庭没有约束力。在合议庭内部，法官之间平等，合议庭内的法官对案件共同审理，共担责任。案件出现质量问题，追究合议庭法官的责任，但坚持正确意见的法官可以免责。
　　推行审判长、独任审判员选任制。要改革审者不判、判者不审，审与判脱节的状况，取消层层审批制度，使参加案件审理的法官享有裁判的权力。改革后，独任审判员和审判长的权力大了，责任重了，对其政治和业务素质的要求也更高了。为保证审判质量，必须做好独任审判员和审判长的选任工作，除了院长、庭长可以担任独任审判员和审判长外，必须建立有效的选择机制，保证品行端正、学识渊博、司法经验丰富的优秀法官脱颖而出。院长、庭长和其它审判长一样，只有参与审理案件时，才具有审判权，其身份不再是院长、庭长与其它法官一样，只是具有法定资格的法官。
　　(四)科学审判管理体制应以建立有效的内部监督机制为保障
　　科学的审判管理体制以实现正义、效率和秩序价值为目标，而达此目的，依赖于三条，一是体制合理，二是正确运作，三是保障有力。在改革审判管理体制和法官体制之后，建立有效的监督制约机制，保障体制的运行，就有着特别重要的意义。
　　为了保障实现审判管理体制的正义价值，必须建立并实行严格错案追究制度。权力的约束和制衡是防止腐败的重要手段，随着审判组织的独立和法官职权的扩大，必须大力强化对审判主体的制约和监督，保障实体正确。对独任审判员错误裁判，应由独任审判员承担责任。对合议庭成员评议案件时，故意歪曲事实，曲解法律，致使合议结果错误，造成错判的，由导致错误结果产生的成员承担责任。对审判委员会研究案件，违背事实，曲解法律，导致错案发生的，由有过错的审委会委员或主持人承担责任。对院长、庭长工作不负责任，好人主义，知错不纠，导致错判的，要由院长、庭长与有过错的法官分别承担相应的责任。要客观分析产生错案的原因，准确界定错案范围，严格执行错案追究程序。区分错案性质、过错程度，把错案责任追究到人，保障实体正义价值的实现。
　　为了保障审判管理体制效率和秩序价值的实现，必须建立并实行违纪违法审判追究制度。效率和秩序都依赖于法官实现，在对法官进行正面教育和引导的同时，必须明确延误审判，违规操作，破坏秩序者应承担的责任。
　　
　　
　　
国务院


中华人民共和国审计法实施条例

中华人民共和国国务院令第571号


《中华人民共和国审计法实施条例》已经2010年2月2日国务院第100次常务会议修订通过，现将修订后的《中华人民共和国审计法实施条例》公布，自2010年5月1日起施行。

总　理　 温家宝

二○一○年二月十一日

中华人民共和国审计法实施条例

（1997年10月21日中华人民共和国国务院令第231号公布　2010年2月2日国务院第100次常务会议修订通过）

第一章　总　　则

第一条　根据《中华人民共和国审计法》（以下简称审计法）的规定，制定本条例。

第二条　审计法所称审计，是指审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为。

第三条　审计法所称财政收支，是指依照《中华人民共和国预算法》和国家其他有关规定，纳入预算管理的收入和支出，以及下列财政资金中未纳入预算管理的收入和支出：

（一）行政事业性收费；

（二）国有资源、国有资产收入；

（三）应当上缴的国有资本经营收益；

（四）政府举借债务筹措的资金；

（五）其他未纳入预算管理的财政资金。

第四条　审计法所称财务收支，是指国有的金融机构、企业事业组织以及依法应当接受审计机关审计监督的其他单位，按照国家财务会计制度的规定，实行会计核算的各项收入和支出。

第五条　审计机关依照审计法和本条例以及其他有关法律、法规规定的职责、权限和程序进行审计监督。

审计机关依照有关财政收支、财务收支的法律、法规，以及国家有关政策、标准、项目目标等方面的规定进行审计评价，对被审计单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为，在法定职权范围内作出处理、处罚的决定。

第六条　任何单位和个人对依法应当接受审计机关审计监督的单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为，有权向审计机关举报。审计机关接到举报，应当依法及时处理。

第二章审计机关和审计人员

第七条　审计署在国务院总理领导下，主管全国的审计工作，履行审计法和国务院规定的职责。

地方各级审计机关在本级人民政府行政首长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域的审计工作，履行法律、法规和本级人民政府规定的职责。

第八条　省、自治区人民政府设有派出机关的，派出机关的审计机关对派出机关和省、自治区人民政府审计机关负责并报告工作，审计业务以省、自治区人民政府审计机关领导为主。

第九条　审计机关派出机构依照法律、法规和审计机关的规定，在审计机关的授权范围内开展审计工作，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。

第十条　审计机关编制年度经费预算草案的依据主要包括：

（一）法律、法规；

（二）本级人民政府的决定和要求；

（三）审计机关的年度审计工作计划；

（四）定员定额标准；

（五）上一年度经费预算执行情况和本年度的变化因素。

第十一条　审计人员实行审计专业技术资格制度，具体按照国家有关规定执行。

审计机关根据工作需要，可以聘请具有与审计事项相关专业知识的人员参加审计工作。

第十二条　审计人员办理审计事项，有下列情形之一的，应当申请回避，被审计单位也有权申请审计人员回避：

（一）与被审计单位负责人或者有关主管人员有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲或者近姻亲关系的；

（二）与被审计单位或者审计事项有经济利益关系的；

（三）与被审计单位、审计事项、被审计单位负责人或者有关主管人员有其他利害关系，可能影响公正执行公务的。

审计人员的回避，由审计机关负责人决定；审计机关负责人办理审计事项时的回避，由本级人民政府或者上一级审计机关负责人决定。

第十三条　地方各级审计机关正职和副职负责人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见。

第十四条　审计机关负责人在任职期间没有下列情形之一的，不得随意撤换：

（一）因犯罪被追究刑事责任的；

（二）因严重违法、失职受到处分，不适宜继续担任审计机关负责人的；

（三）因健康原因不能履行职责1年以上的；

（四）不符合国家规定的其他任职条件的。
第三章 审计机关职责

第十五条　审计机关对本级人民政府财政部门具体组织本级预算执行的情况，本级预算收入征收部门征收预算收入的情况，与本级人民政府财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的部门、单位的预算执行情况和决算，下级人民政府的预算执行情况和决算，以及其他财政收支情况，依法进行审计监督。经本级人民政府批准，审计机关对其他取得财政资金的单位和项目接受、运用财政资金的真实、合法和效益情况，依法进行审计监督。

第十六条　审计机关对本级预算收入和支出的执行情况进行审计监督的内容包括：

（一）财政部门按照本级人民代表大会批准的本级预算向本级各部门（含直属单位）批复预算的情况、本级预算执行中调整情况和预算收支变化情况；

（二）预算收入征收部门依照法律、行政法规的规定和国家其他有关规定征收预算收入情况；

（三）财政部门按照批准的年度预算、用款计划，以及规定的预算级次和程序，拨付本级预算支出资金情况；

（四）财政部门依照法律、行政法规的规定和财政管理体制，拨付和管理政府间财政转移支付资金情况以及办理结算、结转情况；

（五）国库按照国家有关规定办理预算收入的收纳、划分、留解情况和预算支出资金的拨付情况；

（六）本级各部门（含直属单位）执行年度预算情况；

（七）依照国家有关规定实行专项管理的预算资金收支情况；

（八）法律、法规规定的其他预算执行情况。

第十七条　审计法第十七条所称审计结果报告，应当包括下列内容：

（一）本级预算执行和其他财政收支的基本情况；

（二）审计机关对本级预算执行和其他财政收支情况作出的审计评价；

（三）本级预算执行和其他财政收支中存在的问题以及审计机关依法采取的措施；

（四）审计机关提出的改进本级预算执行和其他财政收支管理工作的建议；

（五）本级人民政府要求报告的其他情况。

第十八条　审计署对中央银行及其分支机构履行职责所发生的各项财务收支，依法进行审计监督。

审计署向国务院总理提出的中央预算执行和其他财政收支情况审计结果报告，应当包括对中央银行的财务收支的审计情况。

第十九条　审计法第二十一条所称国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构，包括：

（一）国有资本占企业、金融机构资本（股本）总额的比例超过50%的；

（二）国有资本占企业、金融机构资本（股本）总额的比例在50%以下，但国有资本投资主体拥有实际控制权的。

审计机关对前款规定的企业、金融机构，除国务院另有规定外，比照审计法第十八条第二款、第二十条规定进行审计监督。

第二十条　审计法第二十二条所称政府投资和以政府投资为主的建设项目，包括：

（一）全部使用预算内投资资金、专项建设基金、政府举借债务筹措的资金等财政资金的；

（二）未全部使用财政资金，财政资金占项目总投资的比例超过50%，或者占项目总投资的比例在50%以下，但政府拥有项目建设、运营实际控制权的。

审计机关对前款规定的建设项目的总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、单项工程结算、项目竣工决算，依法进行审计监督；对前款规定的建设项目进行审计时，可以对直接有关的设计、施工、供货等单位取得建设项目资金的真实性、合法性进行调查。

第二十一条　审计法第二十三条所称社会保障基金，包括社会保险、社会救助、社会福利基金以及发展社会保障事业的其他专项基金；所称社会捐赠资金，包括来源于境内外的货币、有价证券和实物等各种形式的捐赠。

第二十二条　审计法第二十四条所称国际组织和外国政府援助、贷款项目，包括：

（一）国际组织、外国政府及其机构向中国政府及其机构提供的贷款项目；

（二）国际组织、外国政府及其机构向中国企业事业组织以及其他组织提供的由中国政府及其机构担保的贷款项目；

（三）国际组织、外国政府及其机构向中国政府及其机构提供的援助和赠款项目；

（四）国际组织、外国政府及其机构向受中国政府委托管理有关基金、资金的单位提供的援助和赠款项目；

（五）国际组织、外国政府及其机构提供援助、贷款的其他项目。

第二十三条　审计机关可以依照审计法和本条例规定的审计程序、方法以及国家其他有关规定，对预算管理或者国有资产管理使用等与国家财政收支有关的特定事项，向有关地方、部门、单位进行专项审计调查。

第二十四条　审计机关根据被审计单位的财政、财务隶属关系，确定审计管辖范围；不能根据财政、财务隶属关系确定审计管辖范围的，根据国有资产监督管理关系，确定审计管辖范围。

两个以上国有资本投资主体投资的金融机构、企业事业组织和建设项目，由对主要投资主体有审计管辖权的审计机关进行审计监督。

第二十五条　各级审计机关应当按照确定的审计管辖范围进行审计监督。

第二十六条　依法属于审计机关审计监督对象的单位的内部审计工作，应当接受审计机关的业务指导和监督。

依法属于审计机关审计监督对象的单位，可以根据内部审计工作的需要，参加依法成立的内部审计自律组织。审计机关可以通过内部审计自律组织，加强对内部审计工作的业务指导和监督。

第二十七条　审计机关进行审计或者专项审计调查时，有权对社会审计机构出具的相关审计报告进行核查。

审计机关核查社会审计机构出具的相关审计报告时，发现社会审计机构存在违反法律、法规或者执业准则等情况的，应当移送有关主管机关依法追究责任。
第四章 审计机关权限

第二十八条　审计机关依法进行审计监督时，被审计单位应当依照审计法第三十一条规定，向审计机关提供与财政收支、财务收支有关的资料。被审计单位负责人应当对本单位提供资料的真实性和完整性作出书面承诺。

第二十九条　各级人民政府财政、税务以及其他部门（含直属单位）应当向本级审计机关报送下列资料：

（一）本级人民代表大会批准的本级预算和本级人民政府财政部门向本级各部门（含直属单位）批复的预算，预算收入征收部门的年度收入计划，以及本级各部门（含直属单位）向所属各单位批复的预算；

（二）本级预算收支执行和预算收入征收部门的收入计划完成情况月报、年报，以及决算情况；

（三）综合性财政税务工作统计年报、情况简报，财政、预算、税务、财务和会计等规章制度；

（四）本级各部门（含直属单位）汇总编制的本部门决算草案。

第三十条　审计机关依照审计法第三十三条规定查询被审计单位在金融机构的账户的，应当持县级以上人民政府审计机关负责人签发的协助查询单位账户通知书；查询被审计单位以个人名义在金融机构的存款的，应当持县级以上人民政府审计机关主要负责人签发的协助查询个人存款通知书。有关金融机构应当予以协助，并提供证明材料，审计机关和审计人员负有保密义务。

第三十一条　审计法第三十四条所称违反国家规定取得的资产，包括：

（一）弄虚作假骗取的财政拨款、实物以及金融机构贷款；

（二）违反国家规定享受国家补贴、补助、贴息、免息、减税、免税、退税等优惠政策取得的资产；

（三）违反国家规定向他人收取的款项、有价证券、实物；

（四）违反国家规定处分国有资产取得的收益；

（五）违反国家规定取得的其他资产。

第三十二条　审计机关依照审计法第三十四条规定封存被审计单位有关资料和违反国家规定取得的资产的，应当持县级以上人民政府审计机关负责人签发的封存通知书，并在依法收集与审计事项相关的证明材料或者采取其他措施后解除封存。封存的期限为7日以内；有特殊情况需要延长的，经县级以上人民政府审计机关负责人批准，可以适当延长，但延长的期限不得超过7日。

对封存的资料、资产，审计机关可以指定被审计单位负责保管，被审计单位不得损毁或者擅自转移。

第三十三条　审计机关依照审计法第三十六条规定，可以就有关审计事项向政府有关部门通报或者向社会公布对被审计单位的审计、专项审计调查结果。

审计机关经与有关主管机关协商，可以在向社会公布的审计、专项审计调查结果中，一并公布对社会审计机构相关审计报告核查的结果。

审计机关拟向社会公布对上市公司的审计、专项审计调查结果的，应当在5日前将拟公布的内容告知上市公司。
第五章 审计程序

第三十四条　审计机关应当根据法律、法规和国家其他有关规定，按照本级人民政府和上级审计机关的要求，确定年度审计工作重点，编制年度审计项目计划。

审计机关在年度审计项目计划中确定对国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构进行审计的，应当自确定之日起7日内告知列入年度审计项目计划的企业、金融机构。

第三十五条　审计机关应当根据年度审计项目计划，组成审计组，调查了解被审计单位的有关情况，编制审计方案，并在实施审计3日前，向被审计单位送达审计通知书。

第三十六条　审计法第三十八条所称特殊情况，包括：

（一）办理紧急事项的；

（二）被审计单位涉嫌严重违法违规的；

（三）其他特殊情况。

第三十七条　审计人员实施审计时，应当按照下列规定办理：

（一）通过检查、查询、监督盘点、发函询证等方法实施审计；

（二）通过收集原件、原物或者复制、拍照等方法取得证明材料；

（三）对与审计事项有关的会议和谈话内容作出记录，或者要求被审计单位提供会议记录材料；

（四）记录审计实施过程和查证结果。

第三十八条　审计人员向有关单位和个人调查取得的证明材料，应当有提供者的签名或者盖章；不能取得提供者签名或者盖章的，审计人员应当注明原因。

第三十九条　审计组向审计机关提出审计报告前，应当书面征求被审计单位意见。被审计单位应当自接到审计组的审计报告之日起10日内，提出书面意见；10日内未提出书面意见的，视同无异议。

审计组应当针对被审计单位提出的书面意见，进一步核实情况，对审计组的审计报告作必要修改，连同被审计单位的书面意见一并报送审计机关。

第四十条　审计机关有关业务机构和专门机构或者人员对审计组的审计报告以及相关审计事项进行复核、审理后，由审计机关按照下列规定办理：

（一）提出审计机关的审计报告，内容包括：对审计事项的审计评价，对违反国家规定的财政收支、财务收支行为提出的处理、处罚意见，移送有关主管机关、单位的意见，改进财政收支、财务收支管理工作的意见；

（二）对违反国家规定的财政收支、财务收支行为，依法应当给予处理、处罚的，在法定职权范围内作出处理、处罚的审计决定；

（三）对依法应当追究有关人员责任的，向有关主管机关、单位提出给予处分的建议；对依法应当由有关主管机关处理、处罚的，移送有关主管机关；涉嫌犯罪的，移送司法机关。

第四十一条　审计机关在审计中发现损害国家利益和社会公共利益的事项，但处理、处罚依据又不明确的，应当向本级人民政府和上一级审计机关报告。

第四十二条　被审计单位应当按照审计机关规定的期限和要求执行审计决定。对应当上缴的款项，被审计单位应当按照财政管理体制和国家有关规定缴入国库或者财政专户。审计决定需要有关主管机关、单位协助执行的，审计机关应当书面提请协助执行。

第四十三条　上级审计机关应当对下级审计机关的审计业务依法进行监督。

下级审计机关作出的审计决定违反国家有关规定的，上级审计机关可以责成下级审计机关予以变更或者撤销，也可以直接作出变更或者撤销的决定；审计决定被撤销后需要重新作出审计决定的，上级审计机关可以责成下级审计机关在规定的期限内重新作出审计决定，也可以直接作出审计决定。

下级审计机关应当作出而没有作出审计决定的，上级审计机关可以责成下级审计机关在规定的期限内作出审计决定，也可以直接作出审计决定。

第四十四条　审计机关进行专项审计调查时，应当向被调查的地方、部门、单位出示专项审计调查的书面通知，并说明有关情况；有关地方、部门、单位应当接受调查，如实反映情况，提供有关资料。

在专项审计调查中，依法属于审计机关审计监督对象的部门、单位有违反国家规定的财政收支、财务收支行为或者其他违法违规行为的，专项审计调查人员和审计机关可以依照审计法和本条例的规定提出审计报告，作出审计决定，或者移送有关主管机关、单位依法追究责任。

第四十五条　审计机关应当按照国家有关规定建立、健全审计档案制度。

第四十六条　审计机关送达审计文书，可以直接送达，也可以邮寄送达或者以其他方式送达。直接送达的，以被审计单位在送达回证上注明的签收日期或者见证人证明的收件日期为送达日期；邮寄送达的，以邮政回执上注明的收件日期为送达日期；以其他方式送达的，以签收或者收件日期为送达日期。

审计机关的审计文书的种类、内容和格式，由审计署规定。
第六章 法律责任

第四十七条　被审计单位违反审计法和本条例的规定，拒绝、拖延提供与审计事项有关的资料，或者提供的资料不真实、不完整，或者拒绝、阻碍检查的，由审计机关责令改正，可以通报批评，给予警告；拒不改正的，对被审计单位可以处5万元以下的罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可以处2万元以下的罚款，审计机关认为应当给予处分的，向有关主管机关、单位提出给予处分的建议；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四十八条　对本级各部门（含直属单位）和下级人民政府违反预算的行为或者其他违反国家规定的财政收支行为，审计机关在法定职权范围内，依照法律、行政法规的规定，区别情况采取审计法第四十五条规定的处理措施。

第四十九条　对被审计单位违反国家规定的财务收支行为，审计机关在法定职权范围内，区别情况采取审计法第四十五条规定的处理措施，可以通报批评，给予警告；有违法所得的，没收违法所得，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款；没有违法所得的，可以处5万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可以处2万元以下的罚款，审计机关认为应当给予处分的，向有关主管机关、单位提出给予处分的建议；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

法律、行政法规对被审计单位违反国家规定的财务收支行为处理、处罚另有规定的，从其规定。

第五十条　审计机关在作出较大数额罚款的处罚决定前，应当告知被审计单位和有关人员有要求举行听证的权利。较大数额罚款的具体标准由审计署规定。

第五十一条　审计机关提出的对被审计单位给予处理、处罚的建议以及对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分的建议，有关主管机关、单位应当依法及时作出决定，并将结果书面通知审计机关。

第五十二条　被审计单位对审计机关依照审计法第十六条、第十七条和本条例第十五条规定进行审计监督作出的审计决定不服的，可以自审计决定送达之日起60日内，提请审计机关的本级人民政府裁决，本级人民政府的裁决为最终决定。

审计机关应当在审计决定中告知被审计单位提请裁决的途径和期限。

裁决期间，审计决定不停止执行。但是，有下列情形之一的，可以停止执行：

（一）审计机关认为需要停止执行的；

（二）受理裁决的人民政府认为需要停止执行的；

（三）被审计单位申请停止执行，受理裁决的人民政府认为其要求合理，决定停止执行的。

裁决由本级人民政府法制机构办理。裁决决定应当自接到提请之日起60日内作出；有特殊情况需要延长的，经法制机构负责人批准，可以适当延长，并告知审计机关和提请裁决的被审计单位，但延长的期限不得超过30日。

第五十三条　除本条例第五十二条规定的可以提请裁决的审计决定外，被审计单位对审计机关作出的其他审计决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

审计机关应当在审计决定中告知被审计单位申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。

第五十四条　被审计单位应当将审计决定执行情况书面报告审计机关。审计机关应当检查审计决定的执行情况。

被审计单位不执行审计决定的，审计机关应当责令限期执行；逾期仍不执行的，审计机关可以申请人民法院强制执行，建议有关主管机关、单位对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。

第五十五条　审计人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守，或者泄露所知悉的国家秘密、商业秘密的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

审计人员违法违纪取得的财物，依法予以追缴、没收或者责令退赔。

第七章 附 则

第五十六条　本条例所称以上、以下，包括本数。

本条例第五十二条规定的期间的最后一日是法定节假日的，以节假日后的第一个工作日为期间届满日。审计法和本条例规定的其他期间以工作日计算，不含法定节假日。

第五十七条　实施经济责任审计的规定，另行制定。

第五十八条　本条例自2010年5月1日起施行。