典权制度的价值复兴及其发展

杨昕宇


内容摘要：
典权是我国民法上一项特有的制度，在民法典的制定过程中围绕这一制度的性质、价值有过诸多争论。本文对典权的历史发展及其性质的历史变迁提出了笔者自己的观点，论证了随着经济与社会环境的发展，典权制度在不动产的用益与流转方面的独特价值战胜了其他属性，使得用益物权的属性成为其性质中起支配作用的方面。并围绕在市场经济体制初步建立的今天，如何看待典权制度的性质，自身的独特价值，及其与其他国家相关立法制度相比较的优势，从而挖掘典权制度这种古老的产权制度在新时期的意义与价值这一命题来进行，并不揣冒昧地提出将典权制度推广到土地使用权流转领域的制度发展建议。

关键术语：典权、用益物权、担保用益、不动产质

典权制度是我国民法物权法上的一项非常独特而有价值的制度，它在不动产所有权与用益权的协调上，与其他国家民事立法上类似制度相比较有着更为灵活的作用，更加有利于达到法律关系双方利益与需要上的双赢结果。在市场经济时代“典”这种古老的物权制度必将重新活跃于不动产流转领域，并被时代赋予新的内涵，从而获得其完全超越以往的第二次生命。
一、典制的历史研究及其性质的历史变迁
在经济发展过程中，各国均发现不动产作为价值相对稳定、巨大，且可以直接予以利用以获得收益的财产，非常适于作为抵押或担保来保证债权的实现，但是其所担保的金额必然将非常巨大,涉及到债权关系双方的重大切身利益。然而债权对债权人的保护与如此大的金额所带来的风险相比显然偏于弱小，因此各国在民法中均设定了涉及不动产担保的债权关系的物权制度来强化对双方，特别是权利方利益的保护，比如德国的担保用益制度，法国、日本的不动产质等制度，当然本文所论述的典权制度是这些制度中有着突出的特点和自身优越性的一种。
一种制度的产生是与其所处的社会背景密切相联的，而笔者认为制度的发展的规律似乎可以作这样的描述：在社会需要的刺激与推动之下，制度的外在价值不断内化为其自身性质，再产生新的外在价值——这样一个周而复始的循环过程，因此设立某项制度的初衷并不一定与该制度显示的性质及表现出来的外在价值相一致，但一种制度发展的历史过程中的每一次这样的循环都将对其后来的性质发展打下深刻的烙印，也将对后世对制度的理解产生重大的影响。之所以在这里阐述笔者关于制度发展规律的这种尚不成熟的观点，是因为为了理解目前学界关于典权制度的性质的各项争议，进而正确理解典权的性质与现实意义，必须在这有限的篇幅中对我国典权制度的发展予以赘述：
在研究典权制度的过程中，我们可以发现很有意思的是它并不全然是产生于经济发展的需要，而是与我国古代绝大多数民事制度一样和我国的传统伦理联系在一起。学界一般认为：“典权之所以兴起，乃因我国传统认为变卖祖产尤其是不动产，乃是败家之举，足使祖宗蒙羞，为众人所不齿，故绝不轻易从事，然又不能不有解决之计，于是有折衷办法出现，即将财产出典于人，以获得相当于卖价之金额，在日后又可以原价赎回。如此，不仅获得资金以应急需，又不落得变卖祖产之讥。”①但是，笔者认为这种认识并没有完全解释典权制度的完整发展过程，这里所讲典权已经是与其现代意义相近的制度,而不是本原意义上的典权了，实际上这只是典权制度发展到比较成型，实现了其雏形蜕变的第一次飞跃过程。
笔者认为我国古代律学研究中起主导作用的是实用主义思想，因而只要实践当中行得通，立法上并不深究制度的性质与具体术语或相关制度之间的关系,这在典权制度中尤其表现明显,我国法律制度史上曾经先后出现过典质、典当、典卖并行的情况，直接导致了后来关于其性质认识的混乱，一直到民国民法典修订的时候，“典”才作为完全独立的物权制度在民法典中出现。
就笔者认为典权制度的发展大致经过这样几个阶段：“典”这一术语，在其产生之初是作为尚未从债法中独立出来的担保制度出现的，从字源上来看，“典”最初与“质”最为相近，均有为担保之意，但其更偏向财保。“质”是我国最初的担保形式，先秦时代主要是人质，秦律中明确禁止人质后，虽然汉、晋时代仍有人质情况发生（如《晋书·桓冲传》“彝亡后，冲兄弟并少，家贫，母患须羊以解，无由得之，温乃以冲为质”），但随着汉语双音化的发展趋势，典、质两个同源字的合并既保留了其原有的担保债权之意，同时也以“典”的财产性质改造了以人作担保的原始状态，实现了担保制度的第一次救赎。《旧唐书·册140》中称：“节度使姚南仲先寓居郑州，典质良田数顷” 此为典质并用之始①。应当说，这一过程完成于唐，对后世影响深远经唐、五代至宋，直到金大定13年间，“闻民间质典利息，重者至五六分，或以利息为本，小民苦之”。显而易见，此时“典”仍然以为债权担保为前提，以债的本金及利息的清偿为返还原物的代价，因而从形式上看权利人给付的仍然是借贷资金，无法与典质的标的价值产生联系。
与这一过程几乎同时的另一制度“当”的出现和发展，对典权制度的形成同样具有巨大的推动作用。与“典”不同，“当”的意义变化不大：“当”用于不动产时，指不转移占有的担保，与现行抵押权相近；用于动产时，则指转移占有的担保，与现行质权相当。②“典”与“当”在担保上的相近作用，有时人们将这两种制度以双音字术语的方式连结在一起，唐代大诗人杜甫有诗云“朝回日日典春衣”，这里的“典”显然应作“当”解。当这一制度从唐代开始逐渐发展繁荣起来，它对于典权制度的最大贡献在于：由于“当物”的经常性不回赎，而逐渐在“当价”与“当物”的实际价值之间建立了关联。这一形式上的关联由于典当的连用也逐渐由“典”所吸收，这对于现代意义的典权制度的雏形，即典卖制度的形成有着更为直接的决定性影响。同时，“当”还为后来的典卖制度提供了许多操作性的规定。
宋代至明代在典权制度的形成中是最为关键的时期，这是由于在这一时期现代意义的典权制度的直接渊源——“典卖”制度逐渐产生、完善并推广起来。在这里就不得不提到我国古代法典礼法合一化的过程在唐代已经完成，儒家思想对法律制度的广泛的、根深蒂固的影响完全地建立起来，并通过法典予以推行。而商品经济的发展，导致土地兼并的加剧及社会阶级的进一步分化，这与变卖祖产的伦理压力及闲置土地买卖的法律要求产生了冲突。而此时已经吸收了“当”的形式价值关联的“典”再一次应时而出，由于“典”与“卖”形式上都表现为支付对价、转移占有、用益不动产，而“典”本身有保留着形式上的担保意义，因而将“典”与“卖”联系在一起，将“卖”改造成为一种附条件的出卖，同时保留对土地的所有权，在约定的期限届满时回赎。这一“雏形”制度对与现代意义的典权制度产生的重大意义在于：此时，出典人所得到相当于或略少于土地实际价值的对价已经基本上摆脱了“借贷”的形象，出典人不必再支付利息，从而强化了“典”的用益意义，使其逐步背离其本意，产生了新的内涵，从这个意义上说这是其发展过程中的一次飞跃、质变，为近代意义的典权制度的最终确立奠定了坚实的基础。但是，应当看到，此时的“典”也不可避免的受到“卖”的制约，民间所谓“一典千年活”的原则正是产生于这一时期，这一原则的存在表明：此时的“典”实际上不过是“卖”的遮羞布，随时可以回赎代表可以一直不回赎，再加上在这个时代出典人往往在经济上处于弱势地位，真正能够回赎的是少数，此时的权利人可能更多的是出于以较低价格取得土地所有权的考虑而适用典卖制度，这极不利于保护出典人的利益，也使得所有权长期处于不确定的状态，不利于经济的发展。
清代中期至民国民法典的制定最终确立了我国的典权制度,表现在：其一，为典权设定了期限，乾隆年间所订户部则例规定；“民间活契，典当田房，其契载10年以内者，概不纳税。”此项规定，是以不纳税为手段，鼓励缩短典期。该则例又规定：“民人典当田房，其契载年份，统以10年为率，倘于契内多载年份，一经发觉追缴税银，照例治罪”③这是对典期最高年加以硬性规定。这一规定将典与卖彻底地决裂开来，彰显了典权制度中所固有的促进不动产流转、利用的积极价值；其二，在1930年民国民法典中正式规定了独立的典权制度，其重大意义还在于精辟地分析了其性质、内涵，并确立了一整套制度构造，并基于这些认识在民国民法物权编立法原则中，否定了引自日本的不动产质制度在我国的可行性，给予典权制度优越性的充分评价。从此以后我国的典权制度基本定型，目前《中国民法物权编草案建议稿》仍基本沿用之。
综上，我们可以对我国典权制度的发展规律作以清晰、简单地归纳：“典”脱胎于借贷担保这一债的附庸制度，在其发展中受到传统伦理观念的影响，在与“当”、“卖”等制度的相互融合、影响之下逐渐排斥了其法律关系当中“债”的决定作用，从而扬弃其本原意义上的担保意义，转向注重其在不动产的用益与流转领域的独特价值；“典”从依附于其他制度，到吸取其他制度的优势成分，逐渐发展成为集“质”、“当”、“卖”等数种制度之所长的关于不动产的灵活、简便的独立物权制度；在典权人作用主动化的同时，弱化了其对出典人的压制与盘剥，逐渐转向互利、公平的方向。

二、典权的性质研究
笔者之所以在有限的篇幅之内将典制的发展进程不厌其烦地予以论述其原因并不仅仅在于表现笔者历史研究的成果,真正的目的在于厘清典权的性质,从而解释典制在当代的价值、功能及其现实意义。
应该说笔者之前的历史研究主要着眼于典制本质、内涵的变化，及典制与其他制度的独立的层面，并未拘泥于具体制度的限制。纵观学界对典权性质分析的各种学说：用益物权说、担保物权说，以及相当于折衷说的担保与用益两者兼而有之的特种物权说争论的焦点在于对与典价性质、及典物的地位的认识冲突。担保物权说认为：典价是债权人借贷给出典人的金钱，典物是移转占有的担保财产，相当于质权标的，只能收取其孳息；用益物权说的典型观点为“所谓典权，指支付典价，占有他人不动产而为使用收益的权利”“典价为典权人为对他人不动产占有、使用、收益而付出的对价”①，权利人；折衷说则各取一半，认为典价是债权人借贷给出典人的金钱，典物是移转占有的担保财产，但是权利人可以依自己的意思对该物进行占有、使用、收益。对于这几种观点，首先经过前面对“典”的含义的历史变迁的分析，笔者可以肯定典权的用益物权性质，这里就不再赘述。但由于其所脱胎的担保制度的影响，使得其它两说似乎也具有一定的合理性，对它们如何认识，并反驳其强烈的质疑成了我们的首要任务，这里对于用益物权论学者们关于典权性质业已提出的众多法律制度论证本文不再赘述，在这里仅就争议的焦点的法理实质提出笔者的个人观点：
根据共知的经济学理论，实际上房屋与地产离开了房租与地租就会变得毫无价值，特别是在古代，而房租、地租是只有在经营、使用的过程中才会产生的收益，因此如果说仅以房地产作为借贷的担保，而否认其用益的权利，那么对于权利人来说既无利息可收，又无孳息可取，那么不是白白的支出了一大笔钱？这样就完全否定了典权人的利益，否认了其作为该民事关系主体的主动性。其实对于典权人来讲，其从事这一法律行为的目的在于通过经营移转而来的房地产，而获得房租或地租的收入，这一目的通过取得不动产的收益权（即房租、地租收取权），就能够实现，为保障这一权利的真正实现，就必须对该不动产进行事实上的占有与使用。当然，这必须要付出一定的代价，这就是支付典价。所以将典价的性质描述为“典权人为对他人不动产占有、使用、收益而付出的对价”是正确的。
担保物权说论者提出：“如果将支付的典价作为了占有使用收益他人不动产的对价，那么，在典期届满时只应由承典人向出典人返还典物而不能由出典人再向承典人返还典价。”②如何解决这个问题必须联系前面述及的典制的发展过程来看：其一、典制产生初期对于典期并无限制，因此成立典约则当然地要求典权人所支付的对价足以买断面向未来的典产的用益权；其二，即使在对典期有明确的限制之后，从典权人的心态来讲，其当然希望能够尽量长时间的保留用益权，而且出典人究竟能否在典期届满之时回赎以及用多长时间回赎仍难以确定，因此也要求典权人所支付的对价足以买断面向将来的典产的用益权。因此，实际上“回 赎”是基于其所有权，以典约成立之时双方约定的面向未来的典产用益权对价，将暂时让与典权人的用益权重新买回（因典约订立时已经约定，故此时“买回”行为是单方行为）。这就可以解释为何典价几乎总是低于典产的实际价值，也可以解释为何典权关系存续期间，典物灭失风险要有典权人来承担，以及在出典人得通过“找贴”来完全移转所有权，而典价高于典物实际价值时典权人不得要求返还差额。
由此可见，典权的性质应当是用益物权，作为用益权之一，与其他用益物权形式一样，典权亦是最大程度实现物之价值或取得物之最大利益的重要手段，所以它应是一个健全的物权制度中的必然组成部分；其二，我国正在发展市场经济，而典权作为一种用益方式，是融通社会成员之间既有的各种生产和生活资料，即实现所谓资源优化配置的重要途径，出典人得获得其所急需的流动资产或交易资本，而典权人则获得出典物上的用益。总之，它是市场经济不可缺少的“催化剂”或“推动剂”之一，保留并完善典权制度也具有十分重要的现实意义。

三、典权制度的内在价值探讨
有些持典权否定说的学者主张：（1）典权之所以产生，在于中国传统观念认为变卖祖产属于败家，受人耻笑，而现今市场经济发达，人民观念改变,于急需资金时出卖不动产或设定抵押,为正常的经济行为，因此典权无保留的必要。（2）随着国际贸易的发展，国内市场与国际市场的沟通，导致民法物权制度的趋同，典权为中国特有的制度，现代各国无犹豫之相同者，为适应物权法国际化的趋势，宜予废止。
笔者认为这种认识有失偏颇，应但看到在典权产生的过程中，传统伦理价值观念的影响确实不可低估，但典权作为一种灵活简便的不动产流转用益制度，其自身具有的价值才是其逐渐发展成熟并最终得以成为普遍流行的经济制度的决定性基础与前提。随着人们观念的发展、变化，传统守业思想的影响已经逐渐削弱；而市场经济的人、才、物的必然流动使得典权作为独立的用益物权制度其本身所固有的价值得到更大程度的彰显。《中国物权法草案建议稿》起草过程中，学者们鉴于典权制度的独特作用，及其实践价值，在《建议稿》中设专节对于典权进行了规定，第399条规定“典权是指支付典价，占有他人不动产而为使用、收益的权利”①从而肯定了典权的用益物权属性。根据《建议稿》中第343-352条对典权当事人的权利、义务所作的规定，典权人的主要权利、义务为：（1）典物的占有、使用、收益权。（2）转让权。（3）抵押设定权。（4）转典权。（5）出租权。（6）优先购买权。（7）重建修缮权。（8）保管典物的义务。出典人的主要权利与义务为：（1）典物的处分权。（2）抵押设定权。②以这一建议稿所确立的典权制度为蓝本，我们可以将典权制度的内在价值作如下归纳：
1、典权的特殊双向用益性价值使其成为最大限度的挖掘物的价值潜力的重要手段。从经济学角度来看，资源永远是稀缺的，在这种情况之下如何对物进行更高效率的利用，将其用活、用透，成为挖掘其价值潜力的唯一途径。在典权法律关系中，出典人与典权人就设定典权关系达成一致时,直接产生一种双向的用益物权关系。基于这种关系，当事人双方均可实现其一定的用益目的：典权人获得出典物上的使用和收益，而出典人则获得可以立即投入利用的金钱或融资贷款。实际上，在此法律关系中，前者获得的是对典物的直接用益，后者获得的则是对典物的间接用益。基于这一目的，典权人支付典价后，可以依其意思以任何方式对该不动产进行经营、收益，同时还可以转让典权，在典价上设定抵押担保；出典人则可以将取得的典价用于其他事业投资，还可以在典产上设定抵押担保，并可以自由处分典产的所有权。这样，典产及典价得到了无法再进一步充分的利用，而在这过程中，原本仅有的一项不动产的价值却好像一夜之间翻了几番。从整体上看，它无疑可以提高整个社会的资本和财产利用效率或经济效率。
2、典权作为我国土生土长的民事制度，充分地体现了我国传统文化上整体观的观念，具有和谐性价值，其特点在于能够很好地协调主体自治和交易安全、风险共担的关系，使得双方能够各取所需并有所保障，表现了高度的法律智慧。因为它可以随时由典物所有权人根据自身需要予以设定，但又不影响其对出典物的最终处分权；与此同时典受人亦可以完全根据自己的需要决定是否并且以何种条件接受出典，从而设定典权关系。通过这种关系，双方都可立即有效地取得自己要求的用益及为此利用而产生的担保。典物移转占有之后，典权人得分担其意外毁灭的风险
3、典权内在的灵活性价值使其成为实现资源优化配置的重要途径。灵活性是典权制度赖以繁盛的基本属性，主要是指其适用起来的便利性与程序简化性。典权是一种可以直接实现的法益,而不是象担保物权那样只能通过扣押实现。适用这一制度省去了在担保物权制度中担保的设立、质物的变价优先受偿等繁琐的规则。出典人无力回赎时，只需放弃回赎权、或通过找贴就可以实现所有权的转移。不仅减少了中间环节的费用支出，而且程序简便易行，便于群众理解掌握。
4、典权具有内在的督促性价值，这也是源于其用益物权的性质。典权人之所以愿意为在典期内获得不动产的用益权支出一笔较大额度的资金，如前所述正是在于其认为用益该物所取得的收益应该大大高于这笔资金同一时期内的利息收入，即看好用益物的使用价值。然而，典权人为将这美好愿望转化为现实的利益则必须通过个人的艰苦努力；同时由于典权的有期性典权人不得不在有限的时间之内，利用典物的使用价值尽可能多的获得利益回报。因此这两方面的外在压力，必然督促典权人正当积极地行使自己的用益权，从而加速社会资源的开发、利用，以及社会财富的增值。
以上是典权制度的几种基本价值及其所派生的功能，当然其价值远不止这些，下面笔者将在与国外类似制度的比较中进一步阐述：
作为独立的用益物权制度“我国传统民法中的典权……与德国的担保用益(Ｓｉｃｈｅｒｕｎｇｓｎｉｅβｂｒａｕｃｈ)或利用质押,与法国和意大利的不动产质(ａｎｔｉｃｒｅｓｉ)等,实际都是形式不同但功能基本一致的法律制度。”①典权制度除了具有一般用益物权形式所具有的价值之外，相对于这些功能相近的法律制度，还具有其特有的价值与功能，制度的优长只能在比较中直观的体现出来。
在德国，担保用益是用益权的表现形式之一，是指特定权利人(包括物权人和债权人，但通常是抵押权人)为了保证自己能确实而且及时地从抵押关系中获得利益，而与所有人(通常为抵押人)协议在某一物上(通常为抵押物上)设定用益，从而使其同时又成为用益权人。其与典权制度非常相象，因此有学者甚至将二者误认为是同一制度②，但笔者认为而这还是本质上不同的制度，相对于典权制度来讲，其不足之处在于：其一，德国民法上用益权是不能转让与继承的，这就大大地限制了其加速不动产流转利用价值的发挥，而我国典权则仍然可以转让，具有加速流转的价值；其二，这种制度具有用益与担保二元的性质，因此，债务人无力偿还时，债权人只是依占有而享有优先变价受偿的权利，而不能实现其保有不动产用益权的目的。在典权中，出典人无力回赎、不愿回赎时，典权人得通过“找贴”获得所有权，从而维护社会关系的稳定——已经长期占有、用益不动产的人拥有优先收购权显然有利于所有权属的稳定，保障正常的交易秩序，从这个意义上讲，典权还有稳定的价值。
关于法国的不动产质通说认为是债权制度，与典权制度相差悬殊这里不再赘述，日本民法上的不动产质作为一种担保物权其外在表现与功能于我国典权制度十分接近，在我国民国时期的民法典制定中，还产生了是引入不动产质制度还是保留原有典制的争论，因而有必要加以比较。事实上早在民国民法典起草之时，前辈们已经给出了比较圆满的答复：
民国民法物权编立法原则第十点对典与不动产质的关系作了精辟的分析：“我国习惯无不动产质权而有典，二者性质不同，盖不动产质为担保债权，出质人对于原债务仍负责任，苟质物价值低减不足清偿，出质人仍负清偿之责；而典则否。质权既为担保债权，则于出质人不为清偿时，只能将质物拍卖；就其卖得金额而为清偿之计算，无取得其物所有权主权利，典则用找帖办法，便可以取得所有权。” ①
“二者比较，典之习惯，远胜于不动产质。因：（1）出典人多为经济上之弱者，使其于典物价格低减时抛弃其回赎权，即免负担；于典物价格高涨时，有找贴之权利，诚我国道德上济弱观念之优点。（2）白卖手续既繁，而典权人均多年占有典物，予以找贴，即取得所有权，亦系最便利之方法，故于民法中应规定典权。至典权系以移转占有为要件，故又与抵押不同②”。
民法物权编典权章立法理由则称：“谨按我国之有典权，由来已久此种习惯，各地均有。盖因典仅用找贴之方法，即可取得所有权，非若不动产质于出质人不为清偿时，须将其物拍卖，而就其卖得价金内扣还，手续至为繁复。且出典物价格低减时，尚可抛弃其回赎权，于典物价格高涨时．可主张找贴之权利，有自由伸缩之余地，实足以保护经济上之弱者。故本法特设本章之规定。”民法物权编起草说明书亦说明“各国法律分质权为动产质、不动产质及权利质三种。详审我国质权习惯，只有动产质及权利质无不动产质。通常所谓不动产质，与法律上之典，用语混淆。典为我国固有之习惯，此编对于典权特设专章，故于质权章中，不另设不动产质之规定。③”民国民法物权编之所以将典权专列为一章，其立法理由就在于此。
这里所指出的区别主要有二：其一，期限届满而无法偿还回赎之时，二者解决方式不同；其二，此时的清偿责任是否受限制不同，从而得出了典权制度具有“济弱”、“便利”的价值。笔者认为，就那个时代而言，学者们的阐释是高屋建瓴的，但时至今日我们要更进一步的发掘其价值意义时，这样的分析还需要进一步丰富，而且时代的变迁也使得某价值，如“济弱”，有所削弱。
首先，我们应当补充这样一点：典权是一种可以直接实现的法益,而不是象担保物权那样只能通过扣押实现,这是典权和担保物权之间的基本区别。典权关系成立之时,即典权人获得利益开始之时。典权人在典权关系存续期间即已获得了他设定典权关系所要取得的利益。就此而言,典权甚至可以被看作是一种被担保的用益,更具有安全性价值。这也是典权关系能够始终存活的原因之一。
其次，笔者在这里想谈谈“济弱性”的问题。土地兼并使得农民流离失所，而典权在其发展过程中的一个阶段，成为了这一吃人现象的帮凶，从此典权便背上了“原罪”，至于建国之后在相当长的一段时间内我们不承认典制的存在与作用，只因为它是所谓剥削制度的一部分。其实，正如笔者在对典权进行历史分析的结论中所提到的，由于社会经济发展水平的不断提高，典制的作用更多地发挥于促进闲置物的流动，实现资源的高效、合理配置的领域。此时的出典人并不急于转让不动产的用益权求现，更注重维护自己的利益；而典权的用益物权性质决定典权人的注意力更多地投放到不动产的使用价值，由于不动产价值的暴涨，房地产业的风险不断上升，其投资也必将更为理性。双方的审慎、理性的态度必将使典约行为更加公平化、正当化，从而削弱、改变了其“济弱”的特性。这一特性的消亡也使得“典”这一古老的制度彻底的完成了现代化的过程，真正成为了能在高度发达的市场经济中充分发挥优化资源配置作用的制度化保障。正因如此，笔者才希望借自己的笔，加速“典制”的复兴的进程。

四、“典”在市场经济条件下的实践价值
在这里我不揣冒昧的提这样一个问题：我国物权法草案中为何仍将典权的应用限于建筑物，而不包括土地？①难道仅仅是由于我国土地均为国有或集体所有性质么？笔者认为这种认识亟待突破，典制在市场经济新时期的重要作用正是在于重新发挥其在土地流转方面的重要价值。
首先，在当代中国，所有制性质无论在哪一领域，都不应当成为经济发展的桎梏。而我国民法上为解决土地的流转煞费苦心的炮制了土地使用权的概念，仔细研究之后不难发现，此使用权非彼使用权，其内涵决不仅是一种权能，而是十分近似于所有权。根据《建议稿》第233条规定：“土地使用权是以开发利用、生产经营、社会公益事业为目的，在国家所有，或集体所有的土地上营造建筑物或者其他附着物并进行占有、使用、收益的权利。”此规定源于《城市房地产管理法》。从表面看这似乎将土地使用权定义为地上权，但是“土地使用权的内容要广于地上权的内容。例如，土地使用权人可以将土地使用权出租给他人使用，这在地上权中是不允许的。”“土地使用权更侧重于对土地使用经营权利的保护，更侧重于土地使用价值的实现”②而同时土地使用权人就该使用权可以为转让、出租、设定担保、占有、使用、收益，甚至可以投资、入股。从这些权能的列举来看，笔者认为除使用权有期之外与一般所有权并无多少区别，而该法第二十一条规定：“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。”也就是说这里的有期也不是绝对的。而且，在所有权的基本权能中，核心是处分权，从实际情况来看，土地使用权人即使不是完全享有处分权，也差之不多。因而，就土地使用权的属性来看，是完全可以设定典权的，存在于土地流转领域恢复典制的可能性。
江苏省泰州市人民政府


关于印发泰州市农村社会基本养老保险试行办法的通知




各市（区）人民政府，市各委、办、局，市各直属单位：
《泰州市农村社会基本养老保险试行办法》已经市政府第46次常务会议讨论通过，现予印发，希认真贯彻实施。

二○○六年十二月十四日




泰州市农村社会基本养老保险试行办法


第一章 总 则

第一条 为进一步完善社会保障体系，保障农村劳动者年老时的基本生活，根据《中华人民共和国宪法》、《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发[2006]1号）和省委、省政府有关规定，结合本市农村实际，制定本办法。
第二条 凡本市行政区域内具有本市户籍，男年龄不满60周岁、女年龄不满55周岁，从事农副业生产的农村居民，应按照本办法参加农村社会基本养老保险。
第三条 农村社会基本养老保险采用个人缴费、集体补助、政府补贴三结合的办法筹集保险费，坚持低水平、广覆盖，与经济发展水平相适应的原则。
第四条 各级人民政府应当加强对农村社会基本养老保险工作的领导，将农村社会基本养老保险工作列入国民经济和社会发展规划。
第五条 市和各市（区）劳动和社会保障部门是农村社会基本养老保险工作的主管部门，其主要任务是：制定发展规划，提出政策建议，组织实施和管理，加强监督与指导。市（区）农村社会养老保险经办机构（以下简称农保经办机构）负责养老保险费筹集、养老金支付、个人帐户管理、养老保险基金管理等项工作。
第六条 镇（乡）政府、街道办事处负责本行政区域内的农村社会基本养老保险的组织宣传和扩面征缴工作。具体业务由镇（乡、街道）劳动保障事务所承担。各村民委员会根据市（区）、镇（乡）政府和街道办事处的要求，负责本村农民参加农村社会基本养老保险的有关具体工作。
第七条 各级农保经办机构和工作人员经费纳入同级财政预算。各级财政部门会同劳动和社会保障行政部门根据农保经办机构的实际工作需要，合理核定和安排经费预算。上述经费不得在农村社会基本养老保险基金中列支。

第二章 保险费的缴纳

第八条 农村社会基本养老保险费由参保人员到农保经办机构指定的金融机构以货币形式缴纳。年缴纳养老保险费的标准以当地上年农村最低生活保障标准为基数，最低不低于基数的60%，最高不高于基数的300%。参保人员可以按月、按季或者按年缴纳，也可以一次性缴纳。
第九条 各市（区）人民政府和镇（乡、街道）应对参保人员养老保险费给予适当补贴。补贴标准不低于当地上年农村最低生活保障标准的10%。具体补贴的对象、方法及市（区）、镇（乡、街道）两级承担比例由各市（区）人民政府根据当地情况确定。
第十条 市人民政府对经确认的经济薄弱乡镇的参保人员给予3%的保险费补贴。
第十一条 鼓励有条件的村集体经济组织对本村参加农村社会基本养老保险人员给予补助。
第十二条 鼓励机关、团体和社会各界对农村特殊群体参加农村社会基本养老保险给予扶持和奖励。

第三章 个人帐户管理

第十三条 农村社会基本养老保险经办机构应当为每位参保人员建立终身不变的养老保险个人帐户，同时核发《缴费手册》，为参保人员建立养老保险档案。
第十四条 参保人员养老保险个人帐户包括：
（一）参保人员个人缴纳的养老保险费总额及其利息；
（二）村集体补助总额及其利息；
（三）镇（乡、街道）补贴总额及其利息。
（四）市（区）政府补贴总额及其利息。
（五）市政府补贴总额及其利息。
第十五条 参保人员个人帐户的储存额利率根据人民银行同期公布的城乡居民1年期居民定期存款利率确定。农保经办机构每年应当对参保人员个人帐户中的储存额结息一次，并向参保人员出具个人帐户储存清单。
第十六条 参保人员因各种原因中断缴费的，其中断缴费前后的缴费年限累积计算，个人帐户储存额不间断计息。
第十七条 参保人员在本行政区域内跨统筹地区转移养老保险关系，且仍参加转入地的农村社会基本养老保险的，个人帐户储存额全部转移。
第十八条 参保人员有权向农保经办机构查询其养老保险有关情况，经办机构应当及时提供相应的服务。

第四章 养老保险待遇

第十九条 享受农村社会基本养老保险待遇的人员，应当同时具备以下条件：
（一）缴纳农村社会基本养老保险费年限满15年以上（含一次性足额缴纳的）；
（二）男年满60周岁、女年满55周岁；
（三）未享受政府主办的其他社会基本养老保险待遇。
第二十条 农村社会基本养老保险待遇计发办法：个人帐户全部储存积累总额除以国家规定的个人帐户养老金计发月数（见附表）。即：个人月养老金=[（个人缴纳的养老保险费+利息）+（村集体补助+利息）+（镇（乡、街道）政府补贴+利息）+（泰州市、市（区）政府补贴+利息）] ÷个人帐户养老金计发月数。
第二十一条 参保人员享受养老保险待遇一般从符合本办法第十九条规定年龄的次月开始，直至主体资格消失。
参保人员达到享受养老保险待遇的年龄但未符合本办法第十九条第（一）项条件的，可以在补足养老保险费后享受养老待遇，不愿补足或无力补足的，可将其个人帐户储存额中本人缴纳的保险费本息一次性退还给本人。
参保人员因不符合本办法第十九条第（三）项条件的，将个人帐户储存额中本人缴纳保险费的本息一次性结算给本人。
第二十二条 参保人员在缴费期间死亡的，可以将个人缴纳的养老保险费和村集体补助的本息一次性退给其法定继承人或指定受益人。参保人员在领取养老待遇期间死亡的，可以将个人帐户余额一次性退给其法定继承人或者指定受益人。
第二十三条 建立农村高龄居民养老补贴制度（以下简称养老补贴）。享受养老补贴应同时具备以下条件：
（一）年满70周岁的本市农村户籍居民；
（二）上述人员的直系亲属符合参加社会养老保险条件的均已参加社会养老保险并正常缴费的；
（三）未享受政府发给的其它生活补贴。
第二十四条：农村高龄居民养老补贴标准为每人每月30-50元，具体标准由各市（区）人民政府确定。所需资金在农村社会养老保险基金中列支。
第二十五条 农村基本养老待遇和养老补贴由农保经办机构按月实行社会化发放。领取养老待遇和养老补贴的人员每年应参加资格认证。
领取养老待遇和养老补贴人员死亡的，其直系亲属或者有关人员应在一个月内到指定的农保经办机构注销养老保险关系。
第二十六条 养老待遇水平应根据经济增长、农村最低生活保障标准调整和农村居民基本生活费用价格指数的变动等情况适时进行调整。具体调整方案由各市（区）劳动和社会保障部门会同财政部门提出，经各市（区）人民政府报市人民政府批准后执行。也可由市劳动和社会保障部门会同财政部门提出，报市人民政府批准后下达指导意见。
第二十七条 农保经办机构支付养老待遇时，如发生资金困难，由市（区）政府统筹解决。

第五章 基金监督管理

第二十八条 农村社会基本养老保险基金实行市（区）统筹、预算管理、财政专户存储、专款专用（泰州市区统筹办法由市劳动保障局会同市财政局另行制定）。
第二十九条 各级农保经办机构应当根据同级社会保险基金监督委员会的要求，定期汇报保险基金的使用管理和保值增值等情况。
第三十条 农村社会基本养老保险基金的筹集、支付、增值管理，应当接受劳动、财政、审计、监察等部门的检查监督。
第三十一条 各级农保经办机构应当建立健全农村社会基本养老保险基金的财务、会计、统计和内部审计等制度。每年编制社会保险基金收支的预决算，按要求编制和报送社会保险基金的财务、会计和统计报表。
第三十二条 各级农保经办机构应积极开发有利于农村社会基本养老保险工作规范化、制度化、信息化的计算机软件，制订科学、合理的操作流程，努力实现规范化管理。
第三十三条 农村社会基本养老保险个人帐户中的储存额，只能用于支付参保人员年老时的养老金，不得挪作他用。
第三十四条 农村社会基本养老保险基金积累应根据国家规定全部用于认购国家债券和银行定期存款，确保基金的保值增值，任何单位和个人均不得擅自改变其性质和用途。

第六章 法律责任

第三十五条 农保经办机构或者行政机关及其工作人员，违反本办法第二十八条、三十三、三十四条的，由劳动和社会保障部门或者上级行政机关责令限期改正；情节严重的，按照管理权限，对主要负责人或直接责任人给予行政处分；构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。
第三十六条 任何人以伪造有关证件或者其他手段多领、冒领养老待遇的，由劳动和社会保障部门和农保经办机构追回多领、冒领的养老待遇。构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。
第三十七条 对多领、冒领养老待遇的，劳动和社会保障部门应当制作行政处理决定书，当事人对行政处理决定不服的，可以依法申请复议或提起诉讼，逾期不申请复议也不起诉，又不执行行政处理决定的，由劳动和社会保障部门申请人民法院强制执行。

第七章 附 则

第三十八条 本办法如有与《泰州市农村社会养老保险办法》（1997泰州市人民政府令第1号）（以下简称原办法）不相一致的，按本办法执行。
第三十九条 市劳动和社会保障部门和相关部门根据本办法制定相关实施意见。各市（区）人民政府可以根据本办法和实施意见制定具体的实施细则，报市人民政府备案。
第四十条 参加原农村社会养老保险已领取养老金的人员，养老金水平仍按原办法执行。未到领保年龄的人员可根据本人自愿过渡到本办法，具体过渡方法由劳动和社会保障部门制定。
第四十一条 本办法实施后参加农村社会基本养老保险的人员，有条件参加政府主办的其他社会基本养老保险时，可以转保，转保办法由市劳动和社会保障部门制定。
第四十二条 本办法由市劳动和社会保障局负责解释。
第四十三条 本办法自颁布之日起施行。