浅议综合性港口行政综合执法模式的构建

张宇杰 王继荣


Research on Establishing Comprehensive Administrative Law-Enforcement Mode For Integrative Ports
Zhang Yujie，Wang Jirong
Ningbo Maritime Safety Administration
【摘要】为解决综合性港口现行水上交通安全行政执法模式中存在的诸多执法体制弊端，提出了构建行政综合执法模式的设想，并从理论基础和法律依据两方面对此模式的构建进行了可行性论证。在此基础上，结合水上交通安全管理特点和监管体制现状，从行政立法、机构设置、职能配置等主要环节提出了构建综合性港口水上交通安全行政综合执法模式的基本思路和做法。
【Abstract】This paper puts forward the basic idea of establishing comprehensive administrative law-enforcement mode for integrative ports, and proves the feasibility based on theory analysis and law gists, in order to solve some disadvantages existing in current administrative law-enforcement mode for water carriage safety transportation. Further more, this paper points out the practical operative method in administrative legislation, organization setup and function division, combining the analysis on current water carriage safety transportation management features.
【关键词】港口 安全 行政综合执法
【Keywords】port, safety, comprehensive administrative law-enforcement

一、综合性港口水上交通安全行政执法模式现状以及存在的执法体制弊端
综合性港口系指同一港口中既有以商船和客货运输为服务对象，提供船舶靠泊、上下客货、供应燃（物）料和修理船舶等服务，又有以渔船和渔业辅助船为服务对象，提供渔船靠泊、鱼货装卸、冷藏加工、修补渔网和渔船补给等服务的港口。综合性港口中，既有商业码头，又有渔业码头，商船与渔船往往共用同一进出港航道和港内锚地。如浙江的石浦港、沈家门港，两者均为全国著名渔港，港内渔业码头星罗棋布，渔船穿梭往来，同时港内分布着众多的客运码头、危险品码头、散杂件码头，属典型的综合性港口。
根据《海上交通安全法》、《内河交通安全管理条例》、《关于水上交通安全管理分工问题的通知》（农（渔政）字[1989]19号）等规定，对综合性港口水上交通安全的监督管理，若以商业为主的，由海事部门负责管理，但渔业专用的码头、水域、锚地由渔监部门负责管理；反之，若以渔业为主的，由渔监部门负责管理，但交通专用的码头、水域、锚地由海事部门负责管理。鉴此，在综合性港口中，目前除商业码头和进出港商船较少，或渔业码头和进出港渔船较少的港口未专门设置外，一般均设有基层海事和渔监部门，港口水上交通安全执法模式是海事、渔监两部门共同行使水上交通安全管理职能。两部门看似“和平共处、双管齐下”地履行各自管理职能，实则暴露出诸多管理弊端，在体制方面主要体现如下：
1、管理主体不明。对某项行政事务所归属的行政主体必须明确，主体不明确，行政机关相互间容易产生扯皮或相互推诿责任。如对综合性港口以及专用水域、航道、锚地的管理主体定位问题，由于国家有关部门目前对“以商为主”还是“以渔为主”没有一个明确的认定标准，事实上国内众多港口确实也存在“商、渔”地位彼此不分主次的现象，再者在众多综合性港口中，商业和渔业码头交叉布于其中，商船和渔船共用水域、航道、锚地，客观上也很难划定商船或者渔船专用的水域、航道、锚地，因此，实践中有关部门对众多综合性港口未作明确定性，导致相应的安全管理主体无法落实，这一问题的存在同样影响到船舶防污染管理主体的落实。
2、管理职能交叉。管理职能交叉指某项行政事务涉及两个或两个以上行政主体的管理。在综合性港口中，依然存在行政主体管理职能交叉的现象，如对港内渔供船的管理，以石浦港为例，港内有渔供船约150艘，其功能主要是为港内锚泊渔船补给、渔民上下渔船、鱼货卸运提供服务，按照国家有关法规应视为渔业辅助船，由渔监部门负责管理，但是这类船舶又参与岛际间货运、岛上村（渔）民进出客运，以及上附近岛屿进行观光旅游等活动，这又涉及到海事部门的管理职能，当地有关部门采用“日查夜堵”的方法打击过该类船舶参与客货运输，由于目前岛际间客货运输交通工具没完全解决，现阶段要彻底取缔难度很大，再者其本身处于监管的“中间地带”很难鉴别其某一航次经营行为的性质，这客观上造成了水上交通安全管理中的管理职能交叉，管理中容易导致滥用权力、责任不清等现象的产生。
3、管理要求不统一。海事、渔监两部门设置在同一综合性港口中并对外行使行政执法职能，由于存在阶段性管理侧重点不同步、行政管理和执法工作内容和要求不一致、执法中所适用的依据和标准不相同，对某项行政事务的管理容易造成“一严一松”现象，影响了执法的权威性、连贯性。如对石浦港内油供船的管理，由于当地海事部门对油供船的管理根据法规要求从船舶状况、船员配备、航行作业等各个环节都作了规范要求，导致原由海事部门实施安全监管的一定数量的港内油供船继而转向由渔监部门实施管理，挂上了渔业油供船的“头衔”，但又从事为商船的供油作业，而日常监管中海事部门对渔业油供船从事为商船的供油作业行为无法做到根本性的控制，这对该类船舶的规范管理造成了一定的难度，影响到管理的权威。
4、管理协调机制难以有效形成。海事、渔监虽归口不同的管理部门，但行政管理和执法的性质、内容以及相关要求等有诸多共同之处，特别是在综合性港口的水上交通安全管理秩序的维护等众多管理领域需要两部门的通力合作、密切配合，才能将安全管理工作做实做好。实践中，在船舶登记、船员持证、动态监管、搜寻救助等诸多方面由于种种原因未能做到资源共享、信息互通，特别是在搜救中往往存在搜救指令不畅通、派艇时找理由推诿、现场通信联系困难等现象。在国内众多综合性港口中，海事、渔监两部门也未形成定期或不定期的联席会议等协调制度，直接影响到监管的效率。

二、综合性港口构建水上交通安全行政综合执法模式的理论基础和法律依据
针对上述存在的问题，理想状态是与美国、日本、韩国等国际上大多数国家的做法一样，由一个部门实施海上安全综合管理，这就涉及到国务院所涉相关部委及其职能的重新调整与配置，在目前暂时实行不了的情况下，探索水上交通安全行政综合执法模式不失为一种好的做法。
（一）行政综合执法的概念及构成要件
根据理论界的权威提法，行政综合执法是指在行政执法过程中，当行政事务所归属的行政主体不明或需要调整的管理关系具有职能交叉的状况时，由相关机关转让一定职权，并形成一个新的执法主体，对事态进行处理或对社会关系进行调整的执法活动②。它由以下几个法律要素构成：
1、行政综合执法的成立必须基于行政主体的执法行为没有明确的法律规范规定，行政事态的管理和管辖没有清楚的职能承担者，即某项行政事务所归属的行政主体不明确、行政主体之间存在职能交叉这一前提。
2、行政综合执法是一种权力转让型的执法，这种权力的转让涉及到原有法定职能的重新调整和配置，根据职权法定原则，必须在严格的法律依据和程序下取得，且取得行政综合执法资格的行政主体必须也是行政机关。
3、取得综合执法权的行政机关是一种多位权力组合的执法形态，其多位权力组合后便形成了一个相对集中的权力板块，而该权力板块的变更、废止等必须经过权力转让机关的共同意志表示，因此，其在法律上的效力高于其他普通执法。
（二）构建行政综合执法模式的法律依据
《行政处罚法》第十六条规定：“国务院或经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这是我国首次在行政管理领域确立相对集中行政处罚权制度的法律规定，旨在解决行政管理领域中比较混乱的行政处罚行为，根源于行政机构精简和行政处罚执法法治化的要求。而相对集中行政处罚权的行使，势必涉及到行政机关机构调整和执法模式的改革，由此行政综合执法就应运而生，它是根据相对集中行政处罚权制度的基本原则，为解决行政管理领域长期存在的执法主体不明、职能交叉割据及有利争着管、无利都不管等问题的情况下而产生的，是实现相对集中行政处罚权的重要步骤。
为规范相对集中行政处罚和行政综合执法工作，国家有关部门相继下发了《关于进一步推进相对集中处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）和《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发[2002]56号）、《关于推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作有关问题的通知》（中央编办发[2003]4号）等有关文件，明确了各地可以在在城市管理、文化市场管理、资源环境管理、农业管理、交通运输管理以及其他适合行政综合执法的领域，组建行政综合执法机构，实行行政综合执法。要求行政综合执法不仅将日常管理、监督检查和实施处罚等职能进一步综合起来，而且据此对政府有关部门的职责权限、机构设置、人员编制进行相应调整，从体制上、源头上改革和创新行政执法体制，解决执法工作中存在的许多弊病，进一步深化行政管理体制改革。同时还规定了按有关规定经批准成立的行政综合执法机构，具有行政执法主体资格。
由此可见，综合性港口构建行政综合执法模式符合其构成要件，也有充分的法律依据，此模式的构建是可行的。

三、结合水上交通安全管理特点和监管体制现状，科学构建水上交通安全行政综合执法模式
海洋资源立体分布，各种海上活动相互影响和制约，由行业分散型向综合协调型转变是今后海洋管理的发展方向③，综合性港口水上交通安全实施行政综合执法符合这一发展趋势，如何科学构建行政综合执法模式，笔者认为应充分考虑水上交通安全管理特点和监管体制现状，着重把握好以下几个环节：
1、加强行政立法。在国家目前尚无综合性港口行政综合执法法规的情况下，首先应本着切合实际与大胆突破相结合的原则，在充分调研、论证的基础上通过立法途径制定综合性执法法规，做到有法可依。在制定法规时应注意以下几点：一是可先选择综合性港口进行试点，并在积累成功经验的基础上制定法规。二是根据宪法、组织法的有关规定，对行政机构的设置有权作出调整的只有省（自治区、直辖市）级以上人民政府，这就意味着法规只能由省（自治区、直辖市）级以上人民政府、人大颁布或批准。三是从制定法规的内容来看，应包括机构的设置、编制及职责范围、行政执法处理（含处罚、强制等）程序、经费保障、执法监督等主要内容。
2、合理设置机构。机构设置主要包括机构运作模式的选择和机构管理体制的定位这两部分内容。从管理实践来看，综合行政执法机构运作模式主要有授权新建专门机关行使、授权现有职能部门集中行使、授权现有职能部门的下设机构或代管机构集中行使等三种，管理体制的定位也主要有垂直领导、垂直与横向双重领导、横向领导等三种。这三种运作模式的选择和管理体制的定位各有利弊，基于海事部门实行的垂直管理和渔监部门实行的由地方政府横向管理的体制现状、权力和利益的平衡与折衷等因素考虑，综合性港口综合行政执法模式采用授权新建专门机关行使和实行垂直与横向双重领导为宜，即产生一个新的综合行政执法部门由上级海事部门与所在地方政府实施双重领导，名称可以是“××港口水上交通安全综合行政执法局（处、大队）”。另外，为充分调配港口资源、加强监管力度、理顺各方面关系、提高工作效率，亦可考虑进一步拓展监管领域，将交通、港口、边防等部门的相关职能也纳入其中，实行港口“大安全”行政综合执法。
3、科学配置职能。科学配置职能就是要充分利用现有资源和条件，科学划定管理范围、执法权限。水上交通安全行政执法包括动态执法和静态执法，综合行政执法主要是动态执法。综合性港口在配置动态管理职能时，应着重解决好以下两方面问题：一是解决上述提到的综合性港口水上交通安全执法中存在的体制弊端问题，如对航道、锚地和其他通航水域水上交通秩序的日常管理，对处于“中间地带”船舶的日常监管等等。二是本着充分利用资源、提高监管效率的原则，科学地剥离并转让一些分属海事、渔监两部门的既不属管理主体不明又不属管理职能交叉的监管职能，可剥离并转让的职能主要有以下三类：一是两部门的日常监管项目，如船舶的一般性检查；二是许可、核准后的现场监管项目，如水工作业、港内安全作业、防污染作业的现场监管；三是某些具体行政行为的前期性调查取证工作，如海事调处的初步证据收集等，但需要说明两点：一是综合执法主要是对违法行为、人员进行及时制止、纠正，不可无限扩大处理的权力。二是根据理论界的观点，综合性港口行政综合执法权应包括行政处罚权、行政强制权以及附属在这两项权力之中的行政检查权，而行政许可权、收费权等权力并不能转让。
4、健全保障体系。行政综合执法工作，涉及面广、震荡大、矛盾多，健全和完善各方面的保障机制尤其重要。一是要切实加强对该项工作的组织保障，对有关问题进行深入调查和潜心研究，从而作出科学的决策，同时应密切关注实施过程中的各种情况和问题，加强信息反馈，及时协调、解决有关问题。二是要重视制度建设和程序规范，通过完备的配套制度，统一规范行政综合执法各环节事项，加强对行使具体职能的单位的法律监督，保障行政综合执法的各项工作纳入依法运作、依法监督的轨道。三是执法机构所需经费必须由财政予以保障，可以通过协议的方式根据执法人员构成由海事与地方财政按比例承担，在严格收支两条线管理的前提下，禁止从罚没收入中返还作为经费来源或补充，真正做到权力与利益完全脱钩。四是加强后勤保障，整合现有部分海事、渔监执法船艇、车辆，减少重复投资。
5、规范队伍建设。执法机构的新设立势必要建立一支新的执法队伍。在执法队伍的建设上，为保持水上交通安全行政执法的连贯性，运行之初首先要抽调现有部分海事、渔监执法人员并进行有机整合，加强业务培训，使被抽调的海事、渔监执法人员互通双方业务，然后在此基础上按照招聘公务员的方式招收所需人才。同时，考虑到综合行政执法机构与海事、渔监有着密不可分的工作关系，也可探索建立长效的用人机构，加强与海事、渔监两部门的执法人员轮岗制度。至于在队伍规范化建设上，与其他行政执法机构一样，应建立健全执法人员职业培训、执法监督、错案责任追究、执法责任评议考核和末位淘汰等制度，通过制度保障和机制约束，不断提高执法人员的综合素质。
综合性港口水上交通安全行政综合执法模式的构建是一项较为复杂的跨部门系统工程，而这方面的理论研究国内尚少，更无可借鉴的实践加以论证，且由于笔者水平有限，本文所述有不妥之处在所难免，恳请专家、同行批评指正。

参考文献：
1、关保英著：《行政综合执法研究》，《政府法制研究》2002年第1期(总第113期)。
2、朱晓明、余国强著：《论相对集中行政处罚权》，《中共杭州市委党校学报》2003年第1期。
3、廖国祥、肖慧芳著：《相对集中处罚权制度若干问题的思考》，网络论文。
4、焦永科著：《国外海上执法力量的体制和职责》，《中国海洋报》2006年7月10日版。

作者单位：张宇杰：宁波海事局，处长助理、工程师；
王继荣：宁波海事局，副处长、工程师。
河南省郑州市人大常委会


郑州市人民代表大会常务委员会关于修改《郑州市信访条例》的决定


（2004年3月26日郑州市第十一届人民代表大会常务委员会第四十五次会议通过 2004年8月1日河南省第十届人民代表大会常务委员会第十次会议批准 2004年8月11日河南省人民代表大会常务委员会公告公布 自2004年9月1日起施行）



郑州市第十一届人民代表大会常务委员会第四十五次会议根据国家有关法律、法规，结合本市实际情况，决定对《郑州市信访条例》作如下修改：

一、删去第二十六条第二款中“按照国家有关规定予以收容遣送”的规定。

二、删去第二十八条第二款中“由公安、民政部门收容遣送”的规定。

三、删去第三十六条中“劳动教养”的规定。

四、第三十七条修改为：“信访人对有关行政机关所作的具体行政行为不服的，可以依法申请复议或者提起行政诉讼。”

此外，根据本决定对部分条文的文字和顺序作相应调整和修改。

《郑州市信访条例》根据本决定作相应修正，重新公布。

本决定自2004年9月1日起施行。



附：郑州市信访条例（2004年修正本）

（1995年6月12日郑州市第十届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过 1995年9月6日河南省第八届人民代表大会常务委员会第十五次会议批准 根据1996年10月31日郑州市第十届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过 1997年1月16日河南省第八届人民代表大会常务委员会第二十四次会议批准的《郑州市人民代表大会常务委员会关于修改〈郑州市信访条例〉的决定》第一次修正 根据2004年3月26日郑州市第十一届人民代表大会常务委员会第四十五次会议通过 2004年8月1日河南省第十届人民代表大会常务委员会第十次会议批准的《郑州市人民代表大会常务委员会关于修改〈郑州市信访条例〉的决定》第二次修正）

第一章 总则

第一条 为保障信访人的合法权益，维护信访活动的正常秩序，根据《中华人民共和国宪法》和有关法律、法规规定，结合本市实际，制定本条例。

第二条 本条例所称信访，是指信访人（公民、法人和其他组织）通过书信、走访等形式，向国家机关和国家工作人员反映情况、提出要求，并由有关国家机关或单位负责处理的活动。

第三条 人民群众来信来访是国家机关听取人民群众意见和建议、接受监督的重要途径，本市各级国家机关及其工作人员应认真履行职责，秉公办事，对人民群众的困难和反映的问题应及时解决。对人民群众来信来访，应当认真受理、热情接待、及时处理。

第四条 信访人依法进行信访活动是人民行使民主权利、参与管理国家事务和社会事务的一种方式，受法律保护，任何组织和个人不得压制和打击报复。

信访人进行信访活动，应当遵守宪法、法律、法规、规章的规定，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权益。

第五条 处理信访问题应当坚持依法办事，实事求是，分级负责、归口办理，就地解决问题和解决实际问题与思想教育相结合的原则，实行谁主管、谁负责的责任制。

第六条 本市各级国家机关应加强对信访工作的领导，建立并坚持负责人接待日、阅批群众来信等信访工作制度。主要负责人和主管信访工作的负责人应当对本机关信访工作进行检查、指导，处理重要信访问题，其他负责人应负责处理分管工作的信访问题。

对重大信访案件，机关负责人应当及时深入实际调查研究，解决问题。

第二章 信访人的权利与义务

第七条 信访人享有下列权利：

（一）向国家机关及其工作人员反映情况和问题，提出建议、批评和意见；

（二）对国家机关和国家工作人员的违法失职行为提出申诉、控告或者检举；

（三）在自身或他人的合法权益、国家或集体利益受到侵害时，向有关国家机关提出控告、申诉或检举；

（四）依照规定程序向有关国家机关询问信访事项处理情况，要求答复信访事项。

第八条 信访人在信访活动中应当履行下列义务：

（一）遵守宪法、法律、法规、规章和政策；

（二）如实反映情况，不得捏造和歪曲事实、诬陷他人；

（三）遵守信访秩序和社会公德；

（四）接受符合法律、法规、规章和政策规定的处理决定。

第九条 信访人反映问题，应当先向责任归属单位提出。

通过书信反映问题，要签署真实姓名，写明通信地址和邮政编码。申诉、控告、检举信应当写明被反映者的姓名、单位、住址和基本事实。

走访反映问题，应当到国家机关设立的接待场所，向信访工作人员反映。

第三章 信访工作机构及其职责

第十条 市、县（市、区）国家机关以及乡（镇）人民政府应当按有关规定设立信访工作机构，或者配备专、兼职信访工作人员。

第十一条 本市国家机关的信访工作机构代表本机关处理来信来访，其主要职责是：

（一）接待、受理信访人的来信来访；

（二）向信访人宣传法律、法规、规章及有关政策；

（三）调查处理重大信访案件，协调有关机关或者单位处理信访案件；

（四）承办上级机关转办、交办的信访案件，并按时上报处理结果；

（五）向有关机关或单位转办、交办信访案件，并负责检查办理情况，督促落实处理结果；

（六）协调、解决地区、部门之间的信访问题；

（七）定期研究信访情况，及时向本机关和有关部门反映群众的要求、意见、建议，提出处理意见；

（八）检查、指导下级机关或单位的信访工作。

第十二条 信访工作人员对信访工作中出现的紧急情况，可以应急处置。

第十三条 信访工作人员应当按照法律、法规、规章和政策办事，忠于职守，廉洁公正，认真负责地做好信访工作。

第十四条 信访工作人员依法执行公务受法律保护，其人身自由和安全受到侵害时，当地公安机关应当及时依法处理。

第十五条 信访工作人员与信访案件当事人有亲属关系或其他利害关系的，应当回避。

第四章 受理范围

第十六条 市、县（市、区）人民代表大会及其常务委员会，乡（镇）人民代表大会及其主席团受理下列来信来访：

（一）对本级人民代表大会及其常务委员会和工作人员的建议、批评和意见；

（二）对本级国家行政机关、审判机关、检察机关遵守执行宪法、法律、法规情况的意见、建议、申诉；

（三）对本级人民代表大会及其常务委员会颁布的地方性法规及作出的决议、决定的意见和建议；

（四）对本级人民政府不适当的决定、命令及其他规范性文件的反映、举报和对本级审判机关、检察机关不适当的规范性文件的反映、举报；

（五）对本级人民代表大会代表和本级人民代表大会及其常务委员会选举、任命的国家机关工作人员的建议、批评、意见以及对上述人员违法失职行为的检举、控告；

（六）对下一级人民代表大会及其常务委员会做出的决议、决定的意见和建议；

（七）属于人民代表大会及其常务委员会职权范围内的其他事项。

第十七条 本市各级人民政府受理下列来信来访：

（一）对执行本级人民代表大会及其常务委员会和上级行政机关决议、决定、命令方面的建议、批评和意见；

（二）对本级或下级政府机关及其工作人员违法、违纪、失职行为的检举与控告；

（三）对本级人民政府制定的规章及发布的决定、命令的建议、批评和意见；

（四）对本级人民政府所属工作部门和下级人民政府就有关问题处理的申诉、意见；

（五）对本级人民政府行政、事业管理工作的建议、批评和意见；

（六）对设在本行政区域内无行政隶属关系的有关机关、企业事业单位遵守和执行法律、法规、规章和政策方面的意见；

（七）属于本级人民政府职权范围内的其他事项。

第十八条 本市各级人民法院受理下列来信来访：

（一）对本级或下级人民法院工作的建议、批评和意见；

（二）对本级人民法院和下一级人民法院工作人员违法、违纪、失职行为的控告、检举；

（三）对本级人民法院或者下一级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定不服依法提出的申诉；

（四）依法应由人民法院直接受理的自诉案件；

（五）应当由人民法院受理的其他信访事项。

第十九条 本市各级人民检察院受理下列来信来访：

（一）对本级或下级人民检察院工作的建议、批评和意见；

（二）对本级人民检察院和下一级人民检察院工作人员的违法、违纪、失职行为的控告、检举；

（三）对本级人民检察院的处理决定不服或者对下一级人民检察院的处理决定不服的申诉；

（四）对依法应由人民检察院侦查的刑事案件的控告、检举；

（五）对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定不服，经人民法院复查后仍然不服，依法提起的申诉；

（六）对审判机关、公安机关、司法行政机关工作人员违法失职行为的控告、检举；

（七）应当由人民检察院受理的其他信访事项。

第五章 处理规则

第二十条 信访工作机构对来信来访的受理，按下列规定进行：

（一）信访事项的受理实行分级负责制。信访事项由责任归属机关或单位受理。

（二）对越级来访，接待单位一般不予直接处理，但应当向来访人指明受理单位或指定受理单位，并督促受理单位及时处理。

（三）对不属于本单位职责范围的信访事项，应当自接收之日起五日内移送责任归属机关或单位，并告知信访人。

（四）对涉及几个单位职责范围的，信访事项受理有争议的，由收到来信或接待来访的单位向上级机关报告，由其共同上级机关指定受理单位或直接受理。

（五）对责任归属机关或单位已经合并的，信访事项由合并后承担其职责的机关或单位受理；责任归属机关或单位已经撤销的，由其上级机关直接受理或指定受理单位。

第二十一条 对依法应当通过仲裁、复议、诉讼或者可以通过调解解决的信访事项，应当告知信访人按照法定程序向仲裁机构、复议机关、司法机关或者调解组织提出。

第二十二条 上级国家机关可以向下级国家机关交办、转办信访案件，本级国家权力机关可以向本级其他国家有关机关交办、转办信访案件。

交办、转办和承办信访事项按照下列规定进行：

（一）来信来访反映的问题需要有关单位承办的，接受信访的机关应当在接收之日起五日内向责任归属机关或者单位转办或者交办，同时将转办、交办情况告诉信访人。

（二）责任归属机关或单位直接受理和接受转办的信访案件，应当在接收之日起一个月内办理完毕；情况比较复杂的，可以适当延长，但不得超过三个月。办理结果应当答复信访人。

（三）对上级机关交办的信访案件，承办机关或单位应当在收到之日起三个月内或交办机关要求的期限内办理完毕，如果逾期不能办理完毕，应当向交办机关报告原因，申请延期。办理结果应当答复信访人，并报告交办机关。

（四）交办机关对承办机关或单位办理信访案件的报告如果认为事实不清、处理不当，可以退回重新办理，必要时可以阅卷审查、督促办理或直接处理。

（五）对转办、交办不当的信访案件，接受机关或单位应当在收到转办、交办件之日起五日内退回转办、交办件，并说明理由。

第二十三条 信访人对信访案件的处理结果不服，可以申请复查。申请复查应持处理意见书。

信访案件复查按下列规定进行：

（一）信访人对信访案件处理结果不服的，可以向作出处理决定的机关或单位提出复查申请，也可以向上一级机关提出复查申请。接受复查申请的机关应当在接到复查申请之日起三十日内作出复查意见书。

（二）上级机关发现处理机关或单位对信访案件处理不当，有权直接复查或者指定有关机关或单位进行复查。有关机关或单位应当在接到复查通知之日起三十日内复查完毕，并报告复查结果。

（三）上级机关对信访案件经复查确认原处理结果正确，应当予以维持，出具复查处理意见书并向信访人说明。信访人对复查结果仍不服，又提不出新的事实和理由，应停访息诉。原处理机关或单位及上级机关不再受理，但应做好教育工作。

第二十四条 处理信访案件的单位负责人和工作人员应当遵守下列规定：

（一）认真处理来信，热情接待来访，按照有关规定、程序处理来信来访；对信访人不得刁难、歧视，对信访事项不得置之不理、敷衍塞责、推诿拖延。

（二）坚持原则，秉公办事，不得利用职务之便徇私舞弊、收受贿赂。

（三）遵守保密制度，不得泄露工作秘密，不得扩散信访人要求保密的内容和个人隐私，不得将控告、检举材料交给或者告知被控告、被检举的单位和个人。

（四）忠于职守，严于自律，认真负责，不得丢失、隐匿或擅自销毁信访材料。

第六章 信访秩序

第二十五条 信访工作人员和信访人应当共同维护信访秩序。

受理信访事项的机关或单位负责人和工作人员，应当正确对待和处理人民群众的来访，尊重来访人的合法权益。

来访人应当到国家机关设立或指定的场所向信访工作人员反映问题，不得妨碍社会秩序、工作秩序和生产秩序。

第二十六条 信访人在来访活动中应当遵守下列规定：

（一）维护接待场所的安全，严禁携带枪支弹药、管制刀具、爆炸物品、有毒物品、放射性物品、易燃物品及其他危险物品；

（二）遵守接待秩序，不得寻衅闹事，破坏公私财物，不得侮辱谩骂、殴打或者跟踪、纠缠国家机关负责人和信访工作人员，不得占据办公场所、妨碍公务，不得在接待处理完毕后滞留不走；

（三）不得造谣惑众，煽动闹事，冲击机关和会场，不得堵塞交通；

（四）不得将老人、病人、残疾人和婴幼儿舍弃在接待单位。

信访人有前款第（一）项行为的，公安机关或信访工作机构应当依法予以收缴；有前款（二）、（三）项行为之一，影响接待工作，经批评教育无效的，由当地公安机关将其带离接待场所，有关部门通知其所在地区、单位或监护人将其带回。

第二十七条 多人向国家机关反映群体意愿的，可以通过书信、电话等形式；确需当面反映的，应当推选代表反映，代表人数不得超过五人。

第二十八条 精神病人有实际问题需要解决的，应由其监护人和亲属代为反映。

接待单位发现精神病人上访，可通过其所在单位、监护人、居住地人民政府接回。

第二十九条 对信访人反映的问题，有关部门已做了妥善处理，但信访人仍坚持无理要求，反复到上级机关上访的，其所在单位或户口所在地的人民政府及有关单位应当对其教育、疏导，使其不再缠诉。

第三十条 对未推选代表反映群体意愿的集体上访，接待机关或单位应当告知上访人推选代表反映问题，其余人员返回。上访人拒绝推选代表并滞留在接待场所的，由接待单位通过其主管部门、责任归属机关或单位及时将上访人劝回。上访人拒不返回的，公安机关应当协助主管部门、责任归属机关或单位做好工作，采取措施使其离开现场。

第七章 奖励与处罚

第三十一条 信访人有下列情形之一的，由信访工作机构建议主管部门或者有关单位给予表彰、奖励：

（一）提出的建议、意见，对本市政治生活和社会经济等事业的发展有突出贡献的；

（二）提出的批评、建议对改进国家机关工作有重要作用的；

（三）揭发、检举违法违纪的行为对保护国家、集体、公民的利益和维护社会秩序有显著成效的。

第三十二条 对在信访工作中作出显著成绩的国家机关、信访工作机构或者信访工作人员，由其主管机关给予表彰或者奖励。

第三十三条 各级国家机关及其信访工作机构有下列情形之一的，由有关机关根据情节给予主管负责人通报批评，情节严重的给予行政处分：

（一）属于本单位职权范围内的信访事项，应当受理而不受理的；

（二）应当报告查处结果而不按期报告，又不说明情况的；

（三）对上级交办的信访案件顶着、拖着不办或弄虚作假、谎报处理情况的；

（四）对上级信访工作机构作出的协调处理决定，拒不执行的。

第三十四条 国家机关工作人员在处理来信来访工作中有下列情形之一的，由主管机关视其情节轻重给予批评教育或者行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）漏登漏报重要信访情况的；

（二）因拖延或者贻误时机，造成不良后果的；

（三）泄露信访秘密的；

（四）丢失、隐匿或者擅自销毁信访材料的；

（五）对信访人进行威胁、恐吓、压制或者打击报复的；

（六）利用职权徇私舞弊、收受贿赂的；

（七）有其他违法违纪行为的。

第三十五条 国家机关和国家工作人员由于违法、违纪、失职行为，导致群众上访的，按有关法律、法规规定处理，信访工作机构可以向有关机关提出处理建议。

国家机关及其工作人员对群众反映的问题未按有关规定及时处理导致上访的，应对有关负责人和直接责任人员给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十六条 信访人有下列行为之一的，由所在单位视其情节轻重给予批评教育或者行政处分；情节严重的，由公安机关依法给予治安处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）有本条例第二十六条所列行为之一的；

（二）以上访为名进行非法活动的；

（三）歪曲、捏造事实，诽谤、诬告、陷害他人的；

（四）无理取闹、屡教不改的；

（五）串连、煽动、胁迫、组织他人无理上访的。

第三十七条 信访人对有关行政机关所作的具体行政行为不服的，可以依法申请复议或者提起行政诉讼。

第八章 附则

第三十八条 本市各政党、社会团体、企业事业单位的信访工作，参照本条例执行。

港澳台同胞、海外华侨、外国人、无国籍人在本市进行信访活动，适用本条例。法律另有规定的，从其规定。

第三十九条 本条例由郑州市人民代表大会常务委员会负责解释。

第四十条 本条例自1995年10月1日起施行。