江苏省人大常委会


江苏省港口条例

（2008年1月19日江苏省第十届人民代表大会常务委员会第三十五次会议通过 2008年1月19日江苏省人民代表大会常务委员会公告第145号公布 自2008年6月1日起施行）



第一章 总则

第一条 为了规范港口建设、经营和管理行为，维护港口安全与经营秩序，促进港口发展，发挥港口在经济建设和社会发展中的作用，维护社会公共利益，保护当事人的合法权益，根据《中华人民共和国港口法》等法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。

第二条 在本省行政区域内从事港口规划、建设、维护、经营、管理及其相关活动，适用本条例。

本条例所称港口，是指在本省沿海、内河具有船舶进出、停泊、靠泊，旅客上下，货物装卸、驳运、储存等功能，具有相应的码头设施，由一定范围的水域、陆域组成的区域，可以由一个港区或者多个港区组成。

第三条 港口属于社会和国民经济发展的基础性、服务型产业。

县级以上地方人民政府应当将港口的发展纳入国民经济和社会发展规划，采取促进港口发展的政策措施，加大对港口公用基础设施的建设、维护和管理的投入，重点加强国家主要港口和省重要港口的建设；统筹港口物流、仓储和临港工业布局，完善港口集疏运体系，提高港口的现代化服务水平。

鼓励国内外经济组织和个人依法投资建设、经营港口。

第四条 省人民政府交通行政管理部门（以下简称省交通部门）主管全省港口工作。

设区的市、县（市、区）人民政府应当按照统一、高效和有利于形成综合运输管理体系的原则，确定一个港口行政管理部门（以下称所在地港口行政管理部门），依法具体负责由本级人民政府管理的港口的行政管理工作。

发展和改革、经济贸易、国土资源、建设、水利、城乡规划、海洋与渔业、环境保护、安全生产监督管理、航道、海事、海关、出入境检验检疫、边防等部门和机构应当按照各自的职责，依法做好港口的相关管理工作。

第二章 港口规划与港口岸线使用

第五条 编制港口规划应当根据经济社会发展情况，体现港口发展要求，保护和合理利用港口资源，符合城镇体系规划，并与土地利用总体规划、城市总体规划、江河流域规划、防洪规划、海洋功能区划、水路运输发展规划和其他运输规划以及法律、行政法规规定的其他有关规划相衔接、协调。

港口规划包括港口布局规划、港口总体规划和港区控制性详细规划。港口总体规划应当符合港口布局规划。港区控制性详细规划应当符合港口总体规划。

第六条 全省港口布局规划由省人民政府根据全国港口布局规划和本省经济社会发展情况组织编制，按照国家规定征求国务院交通主管部门意见后公布实施。

全省港口布局规划包括沿海港口布局规划和内河港口布局规划。

第七条 国家主要港口的总体规划，由设区的市港口行政管理部门负责编制。省重要港口和一般港口的总体规划，由所在地港口行政管理部门负责编制。省交通部门对港口总体规划的编制，应当加强统筹协调和业务指导。

国家主要港口和省重要港口单独编制港口总体规划。一个行政区域内的一般港口，可以合并编制港口总体规划。

编制港口总体规划应当征求发展和改革、水利、城乡规划、国土资源、海事等部门和机构以及有关军事机关的意见，并依法进行环境影响评价。

第八条 国家主要港口的总体规划，由设区的市人民政府报国务院交通主管部门会同省人民政府批准后公布实施；省重要港口的总体规划，由管理该港口的人民政府审核后报省人民政府，省人民政府征求国务院交通主管部门意见后批准并公布实施。

一般港口的总体规划，由管理该港口的人民政府征求省交通部门意见后批准并公布实施。公布实施的总体规划应当报省人民政府备案。

第九条 港区控制性详细规划由编制港口总体规划的港口行政管理部门会同城乡规划主管部门根据港口总体规划和城市总体规划组织编制。港区控制性详细规划应当包括港区主要功能布局、港区陆域布置、港区水域布置、港区港界划分及相应的港区配套设施规划。港区配套设施规划应当包括港区内的航道、铁路、公路、给排水、供电、通信、环境保护、口岸查验、消防等设施的建设规划。

国家主要港口的港区控制性详细规划，由设区的市人民政府按照国家规定的程序批准后公布实施。省重要港口和一般港口的港区控制性详细规划，由管理该港口的人民政府按照国家规定的程序批准后公布实施。经批准的港区控制性详细规划，应当按照国家规定报送备案。

第十条 禁止违反港口布局规划设置港口。禁止违反港口总体规划和港区控制性详细规划建设港口设施。

禁止在港区内新建、扩建影响港口功能发挥和港口规划实施的设施；已经建成的，应当逐步搬迁。但依法必须建设的军事、水利、航道等工程设施除外。

港区内新建、扩建建筑物和构筑物，应当符合港区控制性详细规划。城乡规划主管部门在核发划拨土地的建设用地规划许可证或者出具出让土地的规划条件前，应当书面征求港口行政管理部门的意见。

第十一条 县级以上地方人民政府应当加强对港口岸线资源使用的统一规划，坚持深水深用和节约使用的原则，保护和合理利用港口岸线资源。沿海和内河干线航道上的港口岸线资源，应当优先用于公用码头建设。

县级以上地方人民政府应当对利用率低的码头进行整合，引导、支持有条件的自用码头提供公共服务，提高港口岸线资源利用效率。

第十二条 对港区内需同时占用土地、港口岸线和水域的港口设施项目，所在地港口行政管理部门应当会同同级国土资源和海洋或者水利部门，根据设施的性质和功能，明确其所需占用的土地、港口岸线、水域的配置要求及其使用期限、期限届满后设施的处理等事项。

前款规定的港口设施项目所需占用的土地、港口岸线、水域，应当由同一主体使用，使用期限应当一致。

本条例实施前已批准建设的港口设施，对其占用的土地、港口岸线、水域的使用期限和期限届满后设施的处理未予以明确的，由所在地港口行政管理部门会同国土资源和海洋或者水利部门与设施所有人协商后提出意见，报原审批机关依法决定。

第十三条 在港口总体规划区内建设港口设施需要使用港口岸线的，应当在项目立项前或者申请项目核准前向港口行政管理部门提出书面申请，说明港口岸线的使用期限、范围、功能等事项，并按照下列规定报经批准：

（一）申请使用港口深水岸线的，由设区的市港口行政管理部门受理，经省交通部门审查并征求省发展和改革部门意见后，报国家有关部门审批；

（二）申请使用沿海以及内河四级以上航道内港口非深水岸线的，由设区的市港口行政管理部门受理，报省交通部门审查并征求省发展和改革部门意见后审批；

（三）申请使用内河五级航道内港口岸线的，由设区的市港口行政管理部门受理，征求同级发展和改革部门意见后审批；

（四）申请使用内河其他航道内港口岸线的，由县（市、区）港口行政管理部门受理，征求同级发展和改革部门意见后审批。

属于设区的市、县（市、区）港口行政管理部门审批权限的，应当自受理申请之日起三十日内作出许可或者不予许可的决定。属于省交通部门审批权限的，应当自设区的市港口行政管理部门受理申请之日起六十日内作出许可或者不予许可的决定。属于国家有关部门审批权限的，省交通部门应当自设区的市港口行政管理部门受理申请之日起六十日内报送审批。

第十四条 因工程建设等需要建设临时港口设施使用港口岸线的，申请人应当向港口行政管理部门提出书面申请，说明港口岸线临时使用的期限、范围、功能、恢复措施等事项。

申请建设临时港口设施使用沿海、京杭运河港口岸线的，由设区的市港口行政管理部门受理并审批，许可决定报省交通部门备案；申请建设临时港口设施使用其他港口岸线的，由县（市、区）港口行政管理部门受理并审批，许可决定报设区的市港口行政管理部门备案。

建设临时港口设施使用内河港口岸线的期限不得超过六个月，建设临时港口设施使用沿海港口岸线的期限不得超过一年；期满需要续期使用的，续期最长不得超过工程建设期限。因国家和省重大工程建设项目需要，建设临时港口设施使用港口岸线的期限，可以根据工程建设期限确定。

临时使用的港口岸线，不得建设永久性设施。建设的临时性设施，岸线使用人应当自使用期满后三个月内自行拆除，恢复岸线原貌。

第十五条 港口岸线使用人应当自取得港口岸线使用许可之日起两年内开工建设港口设施；逾期未开工建设的，岸线使用许可失效，审批机关应当予以注销。

由国务院或者国务院有关部门批准建设的项目，港口岸线使用人在取得项目批准后未开工建设港口设施的，按照国家有关规定处理。

第十六条 港口岸线使用人应当按照批准的范围和功能使用港口岸线，不得擅自改变港口岸线的使用范围和使用功能；确需改变的，应当向所在地港口行政管理部门提出书面申请，并由原审批机关批准。

港口岸线使用人终止使用港口岸线的，应当书面报告所在地港口行政管理部门，并由原审批机关办理注销手续。

第三章 港口建设

第十七条 县级以上地方人民政府可以成立开发机构，投资成片开发建设公用港区。建成的港区由开发机构出租给港口经营人经营。开发机构收取的租金，用于港口设施的维护和港口的发展。

县级以上地方人民政府可以按照特许经营方式确定港口设施的建设经营单位，并与其签订特许经营协议，明确港口设施的建设要求、经营期限、维护责任、期限届满后设施的处理、公共服务义务及保证措施、违约责任等事项。

第十八条 港口建设应当符合港口规划，遵循国家基本建设程序，符合国家有关标准和技术规范，并依法办理相关审批手续。

港口建设项目根据建设规模以及国家和省有关规定，实行项目法人负责制度、招标投标制度、工程监理制度和合同管理制度。

第十九条 港口建设项目应当依法进行环境影响评价。需要进行安全评价等其他评价的，按照有关法律、法规和国家有关规定进行。

港口建设项目的安全设施和环境保护设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。

第二十条 港口设施建设项目的设计应当符合依法确定的建设规模以及建设标准、技术规范。所在地港口行政管理部门应当加强对港口设施建设项目设计的监督检查。

港口设施建设项目的施工图设计文件中涉及公共利益、公众安全、工程建设强制性标准的，应当按照国家有关规定经所在地港口行政管理部门审查批准，未经审查批准不得使用。

第二十一条 建设港口的危险货物作业场所、实施卫生除害处理的专用场所，应当符合国家有关安全生产、消防、出入境检验检疫和环境保护的要求，向设区的市港口行政管理部门提出申请，并提交作业场所或者专用场所的施工平面图及规模和功能等说明，以及安全生产监督管理、消防、出入境检验检疫和环境保护等部门对项目的意见等材料。

设区的市港口行政管理部门应当自受理申请之日起三十日内作出许可或者不予许可的决定。

第二十二条 在二级以上内河航道上建设港口设施，除自然条件限制外，码头应当采用挖入式结构，其作业、停泊区域应当设置在航道规划航宽水域外。

在三级、四级内河航道上建设港口设施，码头及其作业、停泊区域应当设置在航道规划航宽水域外，航道实际宽度小于航道规划航宽的，码头应当采用挖入式结构。

第二十三条 由国家或者省批准建设的港口设施建设工程，项目法人应当在开工前将项目核准或者批准文件、施工图设计文件、供地批文、质量安全监督手续以及施工监理合同等相关材料报设区的市港口行政管理部门和省交通部门备案，由省以下有权部门批准建设的港口设施建设工程，项目法人应当在开工前将上述相关材料报原项目批准机关的同级港口行政管理部门备案。

第二十四条 港口设施建设项目实行质量、安全监督管理制度。列入国家和省重点工程的港口设施建设工程，项目法人应当在开工前向省交通部门或者其委托的质量监督机构办理质量安全监督手续；其他港口设施建设工程，项目法人应当在开工前向设区的市港口行政管理部门或者其委托的质量监督机构办理质量安全监督手续。

第二十五条 港口设施建设项目竣工后，应当按照国家有关规定进行验收。未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。

第二十六条 进出港货物的发货人或者收货人应当按照国家规定缴纳港口规费。发货人或者收货人可以委托代理人缴纳港口规费。所在地港口行政管理部门征收港口规费，可以委托港口经营人代征，受委托的港口经营人应当履行代征义务。

港口规费应当及时解缴财政专户或者国库，专项用于港口基础设施的建设、维护和管理，任何单位和个人不得截留或者挪用。

第二十七条 港口公用的航道、防波堤、锚地等基础设施的建设和维护费用，除国家补助外，县级以上地方人民政府应当保证必要的资金投入，保障港口基础设施的安全运行。

县级以上地方人民政府应当根据港口建设发展需要，组织建设与港口相配套的航道、铁路、公路、给排水、供电、通信等设施。

第四章 港口经营

第二十八条 从事下列港口经营活动，应当依法取得港口经营许可证，并办理工商登记：

（一）为船舶提供码头、过驳锚地、浮筒等服务设施；

（二）为旅客提供候船及上下船舶的设施和服务；

（三）在港区内为委托人提供货物装卸（包括过驳）、仓储、驳运、集装箱堆放、拆拼集装箱以及对货物及其包装进行简单加工处理等作业；

（四）为船舶进出港口、靠离码头、移泊提供顶推、拖带等服务；

（五）为船舶提供岸电、燃物料、船员接送以及废弃物接收、压舱水处理、围油栏服务等船舶港口服务；

（六）国家规定的其他港口经营活动。

第二十九条 申请从事港口经营，应当具备下列条件：

（一）有固定的经营场所；

（二）有与经营范围、规模相适应的设施、设备；

（三）具有与经营业务相适应的专业技术人员、管理人员；

（四）法律、法规规定的其他条件。

从事港口经营的具体条件和应当提交的申请材料，由省交通部门根据本条例和国家有关规定，结合本省实际作出规定，并向社会公布。

第三十条 申请从事港口经营的，应当向港口所在地港口行政管理部门提出申请。港口行政管理部门应当自受理申请之日起三十日内作出许可或者不予许可的决定。

第三十一条 港口经营人从事危险化学品港口作业，应当具备国家规定的条件，并向设区的市港口行政管理部门申请危险化学品港口作业资质认定。未取得危险化学品港口作业资质的，不得从事危险化学品港口作业。

第三十二条 港口经营人变更办公地点、法定代表人，应当向原审批机关备案。

港口经营人变更经营范围，应当依法重新办理港口经营许可手续。

港口经营人停业或者歇业，应当提前三十日书面告知原审批机关。原审批机关应当注销其港口经营许可证书，并向社会公布。

第三十三条 港口经营人从事港口经营活动，应当遵守有关法律、法规和国务院交通主管部门制定的有关港口作业规则，以及省交通部门制定的有关规范。

第三十四条 港口经营人不得为无船舶营业运输证的船舶或者超越经营范围的船舶提供服务，不得超过船舶、车辆的核定载货量配载。

港口经营人从事港口经营业务，应当按照有关环境保护法律、法规的规定作业，采取有效防护措施，避免对环境造成污染和危害。

港口经营人从事港口经营业务，应当优先安排抢险救灾和国防建设急需物资的港口作业。

第三十五条 港口经营人应当遵守国家有关港口经营性收费管理的规定，并在其经营场所公布经营服务的收费项目和收费标准。

第三十六条 港口经营人的合法权益受法律保护。任何单位和个人不得向港口经营人摊派或者违法收取费用，不得违法干预港口经营人的经营自主权。

港区内有关行政管理机构办公设施的建设应当符合港口规划，建设费用不得向港口经营人摊派。

第三十七条 港口经营人应当按照法律、法规以及省交通部门的规定向所在地港口行政管理部门报送统计资料。

港口行政管理部门应当为港口经营人保守商业秘密。

第五章 港口安全管理

第三十八条 港口必须具备安全生产条件。港口经营人应当对港口的安全生产全面负责，建立健全安全生产管理制度和操作规程，加强港口设施、设备的维护和管理，保障港口设施、设备处于良好的技术状态，依法对港口设施、设备及安全管理进行安全评价，并根据评价结论制定合理可行的安全对策措施。

港口经营人应当将安全评价报告报所在地港口行政管理部门和同级安全生产监督管理部门备案。

第三十九条 港口经营人应当对港口从业人员进行技能和安全生产培训，使其达到相应的从业要求。特殊岗位的从业人员和特种作业人员应当按照国家规定取得职业资格后方可上岗。

第四十条 港口经营人应当依法制定危险货物事故应急预案、旅客紧急救援疏散预案以及预防自然灾害预案，并报所在地港口行政管理部门和海事管理机构备案。

港口经营人应当定期组织应急预案救援演练，及时修订完善应急预案。

港口发生安全生产事故或者紧急情况时，港口经营人应当按照应急预案的要求，在报警、报告的同时，对灾害事故进行先期应急处置，防止和控制危害蔓延。

第四十一条 港口行政管理部门依法对港口安全生产工作实施监督管理，安全生产监督管理部门依法对港口安全生产工作实施综合监督管理。

港口所在地港口行政管理部门应当依法组织制定可能危及社会公共利益的港口危险货物事故应急预案、重大生产安全事故应急预案以及预防自然灾害预案，建立健全港口重大生产安全事故的应急救援体系，将应急预案报同级人民政府批准后公布，并报上一级港口行政管理部门备案。

第四十二条 为航行国际航线的客船（包括高速客船）、货船（包括高速货船）和移动式海上钻井平台服务的港口经营人，应当取得国务院交通主管部门核发的港口设施保安符合证书，并按照批准的保安计划组织港口设施保安演练，参加港口设施保安演习。

港口所在地港口行政管理部门应当组织对港口设施进行保安评估、编制保安计划以及后续修订工作，监督保安计划的实施，组织保安演习。

未取得保安符合证书的港口设施不得停靠航行国际航线的船舶。

第四十三条 委托港口经营人进行危险货物作业的，委托人应当向港口经营人提供危险货物的中文品名、联合国或者国家编号、包装型式、理化性质、应急措施等资料。委托人不得在委托作业的普通货物中夹带危险货物，不得匿报危险货物或者将危险货物谎报为普通货物。

船舶载运危险货物进出港口时，应当将危险货物的品名、理化性质、包装和进出港口的时间等事项，在预计到、离港二十四小时前向海事管理机构报告。但定船舶、定航线、定货种的船舶可以按照有关规定向海事管理机构定期申报。海事管理机构收到上述报告后应当在国务院交通主管部门规定的时间内作出是否同意的决定，并及时将信息通报港口所在地港口行政管理部门。

港口经营人应当在危险货物装卸、过驳、储存、包装、集装箱装拆箱等作业开始的二十四小时前，将作业委托人以及危险货物品名、数量、理化性质、作业地点和时间、安全防范措施等事项向所在地港口行政管理部门报告。港口行政管理部门应当自收到报告后二十四小时内作出是否同意作业的决定，并将有关信息通报海事管理机构。未经港口行政管理部门同意，不得进行危险货物港口作业。

第四十四条 任何车辆或者船舶不得擅自载运、携带危险货物进入港口非危险货物作业区域。

在危险货物作业区域动用明火作业的，应当符合有关消防法律、法规和技术规范的规定。

港口经营人发现有第一款、第二款行为的，应当及时劝阻和制止，并向有关部门报告。

第四十五条 禁止在港口水域内从事下列活动：

（一）养殖、种植和捕捞；

（二）倾倒泥土、砂石、垃圾和其他废弃物，或者违法排放超过规定标准的有毒、有害物质；

（三）采砂；

（四）法律、法规规定的其他危及港口设施安全的行为。

第四十六条 禁止在港区内进行可能危及港口安全的采掘、爆破等活动。因工程建设等确需进行的，建设单位应当向所在地港口行政管理部门提出申请。港口行政管理部门应当自受理申请之日起十日内作出许可或者不予许可的决定。依法须经其他有关部门或者机构审批的，还应当向有关部门或者机构办理审批手续。

在港区内进行采掘、爆破等活动，应当具有完备的施工组织方案和安全保障措施。施工单位应当具备相应的资质。

第六章 监督检查

第四十七条 港口行政管理部门应当按照《中华人民共和国港口法》等法律、法规和本条例的规定，对港口规划的实施、港口岸线使用、港口建设和经营、港口安全生产等活动实施监督检查，发现违法情形或者存在安全隐患的，应当依法予以处理。

港口行政管理部门发现港口设施不能满足船舶安全停泊和作业的，应当及时通报海事管理机构。

第四十八条 港口行政管理部门的监督检查人员可以在港口经营作业场所实施监督检查。

监督检查人员有权向被检查单位和有关人员了解情况，查阅、复制有关资料。

监督检查人员应当将监督检查的时间、地点、内容、发现的问题及处理情况作出书面记录，并由监督检查人员和被检查单位的负责人签字；被检查单位的负责人拒绝签字的，监督检查人员应当将情况记录在案。

第四十九条 港口行政管理部门的监督检查人员应当熟悉有关法律、法规，执行职务时，应当两人以上，佩戴标志，着装整齐，出示行政执法证件。

第五十条 港口所在地港口行政管理部门应当逐步建立港口经营人经营诚信档案，对港口经营人经营守信情况，以及遵守有关法律、法规情况进行记录，并定期进行科学合理的评价，评价结果向社会公布。

港口所在地港口行政管理部门应当会同有关部门加强港口信息标准化建设，通过港口信息网站等及时发布港口公用信息，整合信息资源，实现资源共享，为港口经营人、旅客等提供信息咨询服务。

第七章 法律责任

第五十一条 违反本条例规定的违法行为，有关法律、法规已有处罚规定的，按照有关规定进行处罚。

第五十二条 有下列行为之一的，由港口行政管理部门责令限期改正，处以一万元以上五万元以下的罚款；逾期不改正的，申请人民法院强制拆除违法建设的设施：

（一）违反港口总体规划和港区控制性详细规划建设港口设施；

（二）擅自改变港口岸线的使用范围。

第五十三条 违反本条例第十四条第一款、第二款规定，未经港口行政管理部门批准擅自建设临时港口设施使用港口岸线的，由港口行政管理部门责令改正，可以处五千元以上三万元以下罚款。

违反本条例第十四条第四款规定，所建的临时性设施未按照规定拆除的，由港口行政管理部门责令限期拆除；逾期未拆除的，由港口行政管理部门申请人民法院强制拆除，可以处五千元以上二万元以下罚款。

第五十四条 违反本条例第二十六条第一款规定，未按照规定足额缴纳港口规费的，所在地港口行政管理部门应当责令补缴，并自逾期之日起，按日加收应缴数额千分之二的滞纳金。

第五十五条 违反本条例第三十七条第一款、第三十八条第二款、第四十条第一款规定，港口经营人未向所在地港口行政管理部门报送统计资料，或者未按照规定履行备案义务的，由所在地港口行政管理部门责令改正。

第五十六条 违反本条例规定，港口行政管理等部门有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）不依照本条例规定的条件、程序和期限实施行政许可的；

（二）参与或者变相参与港口经营的；

（三）发现违法行为不及时查处，造成后果的；

（四）索取、收受他人财物，或者谋取其他利益的；

（五）法律、法规规定的其他违法行为。

第八章 附则

第五十七条 渔业港口、军事港口的建设和管理，以及对国际航行船舶开放的港口的口岸管理，依照国家有关法律、法规的规定执行。

第五十八条 本条例下列用语的含义是：

（一）沿海港口，包括沿海、沿长江及各通航支流入海（江）口门节制闸或者船闸外及其他入海（江）河流感潮河段水域内港口。

（二）内河港口，是指除沿海港口以外的河流、湖泊、水库等水域内的港口。

（三）国家主要港口，是指列入国务院交通主管部门公布的主要港口名录的港口。

（四）省重要港口，是指经省人民政府确定并公布的港口。

（五）一般港口，是指主要港口和重要港口以外的港口。

（六）港口岸线，包括港口深水岸线和港口非深水岸线。港口深水岸线，是指港口总体规划确定的沿海、沿长江适宜建设万吨级以上以及内河适宜建设千吨级以上泊位的港口岸线。港口非深水岸线，是指港口总体规划确定的港口深水岸线以外的港口岸线。

本条例所规定的内河航道等级均为规划等级。

第五十九条 本条例自2008年6月1日起施行。1996年9月25日江苏省人民政府发布的《江苏省港口管理办法》同时废止。
法官是什么？
——对法官的性质、功能的反思
李斌
（公安消防部队昆明指挥学校 云南 昆明 650208）

【摘要】由于法官这一主体同时具有了不同的属性和承担了不同的身份角色，加之一国的权力格局和司法制度对法官的制约，任何意图从普适性的角度来论述法官的观点都有失偏颇。本文从法官自然身份和制度身份的分野出发，在具体的语境中来对法官进行定位。
【关键词】法官 自然身份 制度身份 法官职业
作为现代国家司法制度体系的组成部分，法官无疑是其中的一个不可或缺的角色，起着无可替代的作用。无论是采用对抗制审判的英美法系，还是以法官为主导，以纠问方式审判的欧陆法系，都离不开法官的参与。特别是作为一种相对较为优越的社会治理模式——法治在全世界范围得到认可并推行以来，法官更是被推到了前沿锋线的位置。于是乎，法官是“正义的化身”[1]，“司法是一台自动售货机”[2]等观点开始滥觞于世。无可否认，这些观点和评价在一定程度上都从不同的侧面和出发点或多或少的反映出了法官的影子，勾勒出了法官的轮廓。然而，这些论断又都是有失偏颇的，因而联系具体的语境，结合法官自身所具有的不同属性，甚至可以说这些论断又都是一文不值的（It is nothing）。那么，究竟应该怎样来对法官进行叙述和定位才是合理的？或者说法官在整个制度体系或者在法治进程中到底居于何种角色，起多大的作用？本文将采取比较分析的视角，从法官这一个体身上所具有的不同的属性和同时承载的不同的社会角色入手，来对法官作出笔者所认为的较为全面的分析和定位,并进而对其在法治进程中的作为进行讨论。
一、作为人的法官与作为法官的人
当我们平时称呼法官的时候，很大程度上我们是把“法官”这个语词作为一种职业，一种身份，甚至是一个符号来指称的。而几乎很少有人会系统的、全面的认识法官这一指称所同时承担的各种不同角色和所同时具有的不同属性。在法治化、现代化这样的语词已成为当下的流行话语和时尚话语的语境当中，法官这一具体的角色已经只能作为整个制度设计当中的一个工具和符号，其作为一小个棋子，已经逐渐湮没在被规训得十分齐整的整盘棋局当中。
但是，如果我们还能够稍稍保持那怕是一点点的分析和解说问题的能力，而不是在被现代化规训的过程中完全丧失思考能力的话，那么对于法官，我们在评价和论述他／她们的时候首先所应该做的，就是把法官还给法官。当我们剥开由于现代化而带来的制度设计身上所笼罩着的层层面纱的时候，我们可以很清晰的发现，无论在现代制度体系当中承担着何种制度角色的个人，首先都只是一个具体的人。司法制度中的法官也不例外。法官，首先的身份是作为人而存在的。既然是一个具体的人，那么法官就避免不了正常人的“七情六欲”，就会像正常人一样娶妻/嫁夫生子，因而其基本的自然身份应该是(父母的)子女，(子女的)父母，(丈夫的)妻子或是(妻子的)丈夫，然后才是司法制度中的法官。这是正确分析法官或者说是给法官这一角色进行合理定位的前提和基础，是关于法官的一个基础性的论断。任何离开这一基础性的论断来对法官进行解读的行为，都只是一种主观的愿望，无论这种愿望是不是出于善意的目的，都已经在一定程度上偏离了问题的实质。其实马克思主义早就指出，任何人都是自然属性和社会属性的统一体。笔者在此处对法官的解读其实只是对马克思主义关于人的论断的一个重述和具体化，早已不是什么新鲜的时髦的见解。只是由于现代人在现代化的进程中时常容易被包围在一片喧嚣和鼓噪声中，丧失了分析问题的基本能力，进而对一些常识性的问题视而不见或是已无法看见。
认识到这一点，对于正确分析法官在法治化进程中的作为有着重要的作用。正因为法官首先是一个具体的个人，因而无论经过怎样齐整的规训[3]，法官虽然从形式上看在很大程度上已经成为了现代制度体系当中的一种工具和一个符号[4]，却又不可能完全丧失其作为具体的人的自然属性,而彻底地沦为制度体系当中的一个机器。这也是亚里士多德当初提出要法治而不要人治的关键原因之所在。因为亚氏认为：“若要求由法律来统治，即是说要求由神祗和理智来统治；若要求由一个个人来统治，便无异于引狼入室。因为人类的情欲如同野兽，虽至圣大贤也会让强烈的情感引入歧途。惟法律拥有理智而免除情欲。”[5]然而笔者认为,如果说因为担心人类有“情欲”（自然属性）而不能胜任统治社会的重任，所以才需要引入法治这种社会治理模式的话，那么，亚氏的这个设想在事实上已经破产了。因为即使在法治的制度模式之下，同样离不开具体的个人，法治的一系列制度设计归根到底还是要靠具体的个人去执行的。若意图消除人的“情欲”，那么势必又要进行专门的制度设计，这种制度设计同样离不开具体的人去执行。这样一来就形成一个无法自圆其说的恶性循环。而且，笔者在此文中将要讨论的是因为人的双重属性的存在，并不一定就必然能够得出正义将无法实现的结论。相反的是，在有的场合，可能恰恰是因为人具有了“情欲”，才使正义最终得以实现。
再来简单讨论一下法官的另一重属性，或者说法官的制度身份，即作为法官的人。这也是人们谈论法官时通常所理解的那种身份角色。法官的这一制度身份角色其实在以上讨论其自然身份角色的论述中已经有所涉及。在法治化语境及法治化进程中，法律活动和法律职业越来越朝着专业化方向发展[6]。作为现代司法制度体系中的重要角色，法官同样也不例外。在我国的司法制度的发展史上，法官的来源曾经存在着多种渠道，如法学院的毕业生，复转军人进法院以及从其他国家机关调入等途径。法官的文化层次也是参差不齐的，从小学、中学到大学不等。而随着法治化步伐的加快，国家逐渐加强和统一了对法官的规训。从法官的学历层次到法官职业从业者的入门资格的取得，都进行了统一的规定。[7]越来越注重程序立法是法治化过程中的一个必然趋势。已经进入法院系统，成为了法官的人，在司法工作当中同样有着一套严密的程序和纪律。所有这些制度设计都刻意凸显了法官的制度身份。特别是在当下的中国，为了尽可能避免许多基层法院特别是基层法庭的法官都生于乡土长于乡土工作于乡土，因而或多或少在事实上分享着乡土的情感和资源的现实[8]，制度设计上就更加要强调法官这一角色的制度身份，使法官这一指称逐渐符号化。[9]随着现代化特别是城市化进程的加快，在事实上也确实促成了法官的制度身份越来越明晰，自然身份越来越模糊的趋势。可以说，对司法活动的划分越细密，程序要求越具体，理性化和形式化程度越高，那么法官的制度身份就会越明显，自然身份也就会更加模糊。在此意义上而言，韦伯所描述的未来的司法会像一台自动售货机，人们把写好的状子和诉讼费放进去，它就会自动送出判决的情况就不再是痴人说梦的无稽之谈。
在以上的叙述中笔者力图尽可能接近客观的勾勒了法官这一主体所同时具有的两种属性和承担的两种角色。相对于下文所要阐明的立场和所要表述的观点，可以说以上的描述还没有涉及到根本的价值判断，而只是为笔者在下文中的价值判断作了一个铺垫。下文中，笔者将以法官的自然身份和制度身份的分野为出发点，来论述此种分野对法官在司法过程中所可能产生的影响，并进而探讨同时具有两重身份的法官在法治进程中的可能的作为。
二、法官是“正义的化身”还是“司法的自动售货机”？
对于法官到底应该怎样进行描述和定位，不同的人给出了有别于他人的自己的回答。自然法学派，实证法学派，社会法学派以及纯粹法学派等不同的派别给出的答案有着天壤之别。在我国，长期以来以至当下所普遍流行的一种观点是“司法是实现社会正义的最后一道门槛”，与此衔接，“法官是正义的化身”的观点也得以大行其道。那么，这种长期以来为学界甚至社会所认可的观点是否较为客观地对法官进行了描述？如果不，那么是否该是另一个结论，即“法官是判决书的自动售货机”呢？
笔者认为，这些论断都是在脱离了具体语境的前提下作出的，而且都妄图让自己的论断成为一种普适性的观点。因此，这些带有偏见（伽达默尔意义上的）的口号性的结论如果放在了具体的语境当中，就有可能成为了虚构的童话，对于认识和解决问题毫无帮助。在笔者看来，由于法官本身所具有的不同属性以及所承担的不同身份角色，加之法官所处的外部制度环境的不同，无论说法官是“正义的化身”还是“判决书的自动售货机”，都是有失偏颇的。一个很简单的例子，如果把一个美国的法官、一个法国的法官和一个中国的法官放在了同一个案件面前，试问在他们审理完毕这个案件之后，我们是否还能对他/她们下一致的断语？其实还不用那么复杂，就是把两个同在中国司法系统工作，其中一个长期在大城市而另一个长期在乡土的法官放在了同一案件当中，当他/她们审理完毕这个案件之后，我们对他们的评价是否还会一致？
先从大的方面来看。处在不同法系的法官，其所具有的权力和审理案件的方式是完全不同的。英美法系的法官具有很大的权力，司法机关是三权分立格局三极中的一极。然而就是在这样的权力格局之下，司法部门都还被汉米尔顿认为是“最不危险的一个部门”（the least dangerous branch）[10]。虽然曾经出现过“马伯里诉麦迪逊”这样确立了司法审查制度的为世人所传诵的案例，可是当我们剥去笼罩于其身上的神秘面纱，其神圣的光环后面竟是政治妥协的产物，而且还不得不以牺牲其中的当事人的个人利益为代价。[11]我们能说创立了此先例的马歇尔大法官就是“正义的化身”吗？另外从案件的审理方式上看，英美法系的法官审理案件时扮演的是一种消极中立的角色，通常只进行法律审而不进行事实审，即在陪审团对事实问题作出认定的基础上来进行判决。因此，德国学者韦伯的关于司法会像一台自动售货机的论断好像用在英美法系法官身上也不无不妥。
再来具体来看中国的情况。在宪法对国家机关的权力划分中，理论上而言中国法官只有适用法律的权力，而没有英美法系国家那样的法官造法的权力。若严格按照“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法制原则来司法，那么似乎中国的法官也不应该被称为“正义的化身”，同样更倾向于是“司法的自动售货机”。严格依法办案是法治的一个基本的原则。法治的一个基本的理论预设就是可以通过立法来把所有可能出现的情况都包括进去，然后再严格加以贯彻。然而这只是立法者们的一厢情愿。立法的速度永远滞后于社会发展变化的速度是一个客观现实，任何一部法律都不可能穷尽所有社会发展的可能。因此，如果遭遇了法律所没有规定的事，那么法官该何去何从？这时候的法官大概既成不了“正义的化身”，也当不了“司法的自动售货机”了。如果此种情况下法官们不是坐以待毙，而是采取了另外一种迂回战术，把这些未曾出现过的未被格式化的法律所包含的情况来进行一种合乎情理的转化，从而能够在格式化的法律中找到相应的解决问题的方法，那么此刻的法官到底是在实施一种正义的行为还是已经违法？相反的处理是，如果这时法官因为找不到相应的法律规范而对类似的案件不予受理，那么到底是一种严格恪守法律的合法行为还是一种失职行为？这是在我们国家现行的司法体制及权力格局之下所无法回答也不愿意明确回答的一个问题。
然而这却是中国的现实司法实践中回避不了的一个问题。在很多的案件中，如果仅仅依照已经格式化了法律来对号入座，审结案件将会是一件十分容易和迅捷的事。然而我们只可以说法官审结了案件，至于是否真正解决了问题那可是另外一回事了。作为一个有着正常情感的法官，一般而言他/她会在解决纠纷与贯彻规则之间作出权衡和思考[12]。从其自然身份的角度来考虑，只要不是一个“恶人”，谁都不愿意看到如果因为法律的不公和判决的不公而导致悲剧的发生（而从法官的产生途径来看，这样的“恶人”一般是很难进入法院系统从事法官职业的），因此一般而言他/她们将会设身处地的从当事人的角度出发来看待案件和思考问题，更注重的是纠纷的解决[13]。而从法官的另外一重身份——制度身份来衡量，作为现代司法制度中的一个符号，法官仅仅依法办案（执行国家规则）就行了，至于依法办案的结果公正不公正，判决是不是能够执行已经不在其思考和关注的义务范围之内了。另外的情况则恰恰相反，在乡土社会中，有太多的纠纷是无法与格式化的现代法律相一一对应的，即使经过一定的转化，也很难把其纳入规范化的法律体系。这在我国的权力格局和司法制度之下就给法官出了难题，让法官无所适从。这时的法官是应该为了解决纠纷而适用乡土社会的不成文的规则呢，还是创设新的规则来适用，还是干脆就撒手不管？这时的法官又将是怎样一种角色？
更有甚者，如果现行有效的法律本来就作出了许多不公平不公正的规定，而法官没有如同一个普通人那样从自然情感的角度出发来对之进行审视，而仅仅以制度身份从严格依法办案的角度出发来适用之对纠纷进行处理[13]，那么此种情况下司法还有可能是实现社会正义的最后一道门槛吗？法官还可能是正义的化身吗？很显然，这时候的司法非但不是实现正义的最后一道门槛，反而成了开启不公之门的一把钥匙了。这时候的法官自然也不再是正义的化身，而是非正义的守护者了（当然这只是对可能出现的事实的一种描述，在此种情况下，我们国家司法体制下的法官做出此种行为是没有过错的）。
三、没有结论的结语
到了该被人追问笔者的结论的时候了。跟上述所提的人们通常认为“司法是实现社会正义的最后一道门槛”一样，这是大多数人的一种惯性思维。如果在对别人的观点进行了批判之后又没有提出自己的观点，那么自然是不会有一个好下场的。好在笔者也不希望通过此文的写作能捞到多大的好处，所以也就不会特别在乎别人会怎么样来接着批判自己。不过，基本的态度和立场还是不能缺少的。如果非得追问法官是什么的话，那么，其实答案已经包括在上面的叙述中了，即把法官还给法官自己。笔者固然不否认在法治的进程当中，法官这种职业确实处在了前沿锋线的位置，也最能引起学者以及其他普通人的关注。然而，跟其他任何职业一样，法官同样也只是一种职业而已，都是一种自然身份和社会身份的有机结合。如果把法治事业看作一条环环相扣的铁索的话，那么法官也只是这条铁索上的一个环节而已，跟其他的环节没有太大的差距。法治从根本上而言是一项实践着的而不是建构的事业，因而不可能仅仅通过法官的努力就达成了法治的状态。特别是在我国的权力格局和司法体制之下，法官的作用更是非常有限。他/她们只是整个制度体系中的一个部分，既不能被一概称为“正义的化身”，也不能笼统地说成是把守正义的门槛，当然也不能把他/她们简约为“司法的自动售货机”。如果随着权力格局的演变，司法改革的进一步深化，法官的作为或许会跟现在有很大的不同。但是在当下的中国，还远远不是那样。
注释:
[1] 这样的观点随处可见，类似“司法是实现社会正义的最后一道门槛，法官是正义的化身”的表述层出不穷。
[2] 韦伯出于对法律将不断形式理性化的推论，曾担心未来的司法会像一台自动售货机，你把写好的状子和诉讼费放进去，就会自动送出判决。参见苏力在《送法下乡——中国基层司法制度研究》（中国政法大学出版社2000年出版）中第六章的相关叙述。
[3] 这个被福柯用来描述刑罚变迁的语词，其实未尝不是其他领域的真实写照。这样的例子很多，法学院的统一的法学教育，越来越规范化的全国统一司法考试，甚至前些年法院系统内部一直举办着的法官培训班，无不是对法律从业人员包括法官的一种很齐整的规训。
[4] 西塞罗早就说过：“执政官乃是会说话的法律，而法律乃是不会说话的行政官”。此种意义上的行政官就已经成为了制度设计中的一个工具。参见[古罗马]西塞罗著：《法律篇》，载《西方法律思想史资料选编》，第79页。
[5] [古希腊]亚里士多德：《政治学》，第171页。
[6] 可参见苏力：《论法律活动的专门化》，载《中国社会科学》1994年第6期。
[7] 2001年修改的《中华人民共和国法官法》第9条中规定：“担任法官必须具备以下条件：……高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识……”，这是对法官的学历层次的规定；第51条规定：“国家对初任法官、检察官和取得律师资格实行统一的司法考试制度。国务院司法行政部门会同最高人民法院、最高人民检察院共同制定司法考试实施办法，由国务院司法行政部门负责实施。”这是对法官职业从业者入门资格的取得的统一规定。
[8] 可参见苏力：《送法下乡——中国基层司法制度研究》（中国政法大学出版社2000年出版）中的相关论述。
[9] 在曾经有过的大义灭亲、六亲不认、秉公执法、铁面无私等等之类的语词当中都可以看出这种制度设计的影子，这些理念和语词一直延续到当下，从某种意义上说，“任何人都有作证的义务”（包括当事人的近亲属）而不是“亲亲得相隐匿”的规定，就在很大程度上漠视了人所固有的自然情感，而是把“人”当成了现代司法制度当中的一个“符号”。这些类似的配套规定对于进一步凸显法官的制度身份不无帮助。当然这种“帮助”的结果利大于弊还是弊大于利，那是值得另行讨论的话题。
[10] 参见《联邦党人文集》第78篇，商务印书馆，第391页。转引自苏力：《送法下乡——中国基层司法制度研究》，中国政法大学出版社2000年出版，第169页
[11] 关于此案的具体经过可参见苏力：《制度是怎样形成的》，中山大学出版社1999年版中的相关论述。
[12] 苏力教授在《送法下乡——中国基层司法制度研究》一书的《纠纷解决与规则之治》一文中对此问题作了很切合中国实际的有益的探讨，可参看相关部分。
[13] 民间常说的“谁没有父母”，“谁不是爹娘生的”这样的话语对法官同样当然适用，这样从人的自然属性出发来思考问题的方式法官也不可能完全避免甚至也不应该完全避免，要不然法官就仅仅只是符号意义上的“法官”而不是“人”了。
[13] 这里笔者并不是说从制度设计上就无法对这种不公平不公正的法律采取相应的措施，只是在我国目前的权力格局和司法体制下，法官若仅仅从制度身份出发来作为，他/她是无法对此采取根本的富有成效的行为的，因为其无法对之拒绝适用，更无权对之提出修改。


李斌,昆明市小石坝昆明消防指挥学校政法教研室,650208,libin19805@126.com