总结审判方式改革经验探讨审判方式改革理论
——全国法院系统第二届审判方式改革理论研讨会综述
曹三明　金俊银

　　　　为了深入探讨和总结我国审判方式改革的理论与实践经验，进一步推进司法改革，建立与社会主义市场经济相适应的审判机制，国家法官学院、中国应用法学研究所于1999年12月20日—23日在广西北海市召开了全国法院系统第二届审判方式改革理论研讨会。最高人民法院副院长、国家法官学院院长曹建明同志出席会议并作重要讲话。与会同志提出了许多具有较强操作性的改革建议，尽管有些观点还不成熟，但仍在理论上为人民法院改革开阔了思路，具有一定的参考价值。现将研讨会内容综述如下。
一、关于审判方式改革的价值取向
　　与会同志对审判方式改革的价值取向，基本上持相同观点，即审判方式改革应当坚持确保公正，兼顾效率、效益的原则。例如，山东省高院吴锦标认为：公正、经济应是民事诉讼的最基本价值目标。公正包括实体公正和程序公正，是诉讼制度存在的不变基础，历来为人类社会所追求和崇尚；经济是指用较少的人力、物力和时间获得较大的成果。广西高院林玉棠、梁宇认为，现在我国正在建立市场经济体制，追求高效益、高效率，使有效的资源得到最合理的配置已成为社会的需要和人们的价值目标；与此相适应，审判制度应当遵循确保公正、追求效率和注重效益的原则。公正原则是指法官在审理案件的过程中正当、平等地对待当事人及其他诉讼参与人，在审理结案中体现公正、正义的精神，即确保实体公正和程序公正。效率原则是指在较短的时间内公正地审结案件，使法律调整的动态利益关系及时明确化、公正化、稳定化。效益原则是指以最低的诉讼成本来实现法律的终极目标，使诉讼成本的投入和所达到的法律效果之间的比例比较合理。
二、关于民事审判方式(或称诉讼结构)模式的选择
　　对此问题，与会同志有三种不同观点：
　　一是主张采取职权主义。山东省高院吴锦标在分析了我国现行的民事审判方式，比较了职权主义和当事人主义两种审判方式的异同和利弊之后，得出“我国宜采纳职权主义”审判方式的结论，主要理由是：第一，民事审判方式改革由“强职权主义”向职权主义的改变，适应了我国民事审判方式改革的需要；第二，选择职权主义比较容易被现行诉讼体制所接纳；第三，从两种审判方式的优缺点比较看，职权主义审判方式在发现“真实”和追求效率方面优于当事人主义审判方式，而这正好与我国诉讼程序的价值取向及社会需求相吻合；第四，从诉讼的效率与效益方面看，当事人主义审判方式成本较高，程序复杂，诉讼的周期也比较长，与我国民事诉讼审判方式改革的目的相悖，也不符合我国实际情况。
　　二是主张采用结合式审判方式，即建立以当事人主义为基础、吸收职权主义合理部分的兼容性审判方式。吉林市中院高国建等同志持此观点，其主要理由是：(1)结合式审判方式，综合了两种审判方式的全部优点，有利于克服单纯当事人主义审判方式中当事人滥用诉权、缠讼或者规避义务的弊端。(2)结合式审判方式适合我国国情，有利于实现改革总目标，建立公正、公开、高效的审判机制。结合式审判方式的最大优点是诉讼程序民主性，可以最大限度地调动当事人的诉讼积极性，有利于提高诉讼效益，有利于公正、公开、高效地审理案件。
　　三是主张实行多元化的审判方式。甘肃省兰州市中院鲁千晓认为，鉴于我国社会、经济、文化结构的复杂性和地区的差异性，应当从理论上和实践中处理好普遍适应与特殊适应等关系，既要确保基本制度的统一，又要适应各地不同情况，实行二元的或多元的诉讼结构和审判方式。辽宁省高院的刘政文则认为：审判方式是采取当事人主义还是职权主义不能一刀切。从我国各地的实际情况看，在公民法律观念较强的地区，应当侧重采用当事人主义的审判方式；反之，则应采用带有职权主义色彩的审判方式。
三、关于审判组织的改革与完善
　　与会同志对这个问题讨论的比较多，也比较深入，主要观点是：
　　(一)应当明确人民法院独立审判就是审判组织独立审判。内蒙古高院高研认为，人民法院的任何裁判，都是由审判组织具体行使审判权作出的；能否在制度上确保审判组织公正、高效地裁判案件，无疑直接关系着司法公正。审判组织的改革是法院司法改革的重中之重。审判组织改革的关键，就是要明确审判组织独立审判是人民法院独立审判的实现形式。海南省高院傅名剑认为，我国法律规定了人民法院的依法独立行使审判权，同时又把人民法院的这种权力全部分解给了审判委员会、合议庭和独任庭。可见，这三种审判组织都有依法独立审判案件的权力，不接受任何行政机关、社会团体和个人的干涉、指挥和命令。各级法院院长、副院长、庭长、副庭长，只有成为这三种组织的成员才有个案审判权。三种审判组织的审判权依法也是各自独立的，除法律规定的案件经审判委员会讨论决定后，合议庭或独任庭应当执行或据之宣判外，审判委员会、合议庭和独任庭各自应当独立行使审判权，它们相互之间不存在任何领导关系和隶属关系，它们各自都没有上级，都只服从法律。
　　(二)取消审判委员会的实体审判权。内蒙古高院高研、湖南省永州中院成大辉认为，我国法院目前的审委会建制存在许多缺陷和弊端，应当下决心予以撤销，成立咨询机构性质的专业法官委员会。专业法官委员会由该专业资深业精的法官组成，并由分管该专业的副院长担任主任。审判组织遇有重大、复杂、疑难案件，可直接交分管副院长提请专业法官委员会讨论，但法官委员会只提供咨询意见。审判组织仍独立裁判案件，不受法官委员会意见的约束。这样，既可以保证重大、疑难、复杂案件在法官委员会得到充分讨论，又能避免审与判脱节，而审判组织的权力和责任也没有丝毫减轻。
　　(三)强化合议庭职责。北京市朝阳区法院白山云认为，合议庭是人民法院审判案件的基本组织形式，强化其职责，充分发挥其在审判案件中的职能作用，对于人民法院提高审判案件的质量和效率，对依法独立公正行使审判权具有重要作用。强化合议庭职责，应当从还权于合议庭、确立审判组织独立审判观念、实行合议庭负责制、健全对法官的考核监督机制等方面着手，建立必要的管理制度。深圳市中院周晓笛认为，用行政办法管理法院的审判活动而形成的案件审批制度，已成为目前我国审判方式改革的对象。审批案件制度没有法律依据，违背了审判工作以及司法公正；应当还审判权于合议庭，撤销法院审判机构的行政设置(即撤销各业务审判庭)和法官的行政等级，合议庭作为法院的基本审判组织，除疑难、复杂或重大的案件外，其他案件均由合议庭和独任庭直接裁决。
　　(四)尽快实施审判长和独任审判员选任制度，保证优秀法官在审判工作中发挥主导作用。内蒙古高院高研认为，在明确法院独立审判就是审判组织独立审后，合议庭的权力大了，责任也大了。为了保障审判质量，必须针对目前法官素质参差不齐的情况，尽快推行审判长和独任审判员选任制度，以发挥优秀法官的主导作用，逐步形成能者上、平者让、庸者下的审判机制和用人机制。
四、关于证据制度的改革与完善
　　与会同志认为，诉讼证据是人民法院判案的前提和基础，也是实现司法公正的关键所在。而现行证据制度存在许多缺陷，应当尽快予以改革、完善，具体意见如下：
　　(一)关于刑事证据制度的改革与完善。广东省珠海市中院贺晓翊认为，我国刑事证据制度在立法中有以下缺陷：1?证据规定内在逻辑性差，易造成混乱；2?没有具体规定举证、质证、认证的适用规则，致司法实践中操作性不强；3?对证人作证制度的立法规定过于薄弱，致证人出庭率不高；4?立法没有全面彻底地排除非法证据的效力；5?没有明确设立证据开示制度，大大削弱了庭审功能。甘肃省高院牛兴全、张正伟认为，我国关于口供证据制度的立法存在以下四个方面的缺陷：一是在完全肯定口供的证据地位(刑事诉讼法第42条)的条件下，却确认单纯的口供没有证据效力(刑诉法第46条)；二是反对依靠口供定案，同时要求被告人(犯罪嫌疑人)对犯罪事实职实陈述；三是禁止非法手段获取口供，但对非法获取的口供是否有证据效力没有作出明确规定；四是禁止以非法手段获取口供，但对如何确认口供的非法性没有规定。上述不足都是默认对口供的证据效力的承认，因此导致实践中对口供证据的偏爱。对于如何完善我国的刑事证据制度，珠海中院的贺晓翊和福建泉州中院的黄少鸿认为，我国刑事证据制度中应明确引入证据开示(discovery)制度，证据开示的基本涵义是庭审调查前在双方当事人之间相互获取有关案件的信息。刑事诉讼中的证据开示，作为一种收集证据的方法，是审判前在控诉方与辩护方之间进行的信息交换。关于对非法证据的效力是否认可的问题，珠海中院贺晓翊认为要“砍树弃果”，明确排除非法证据的效力；湖南高院的谷国文则认为，一般而言，应明确证据一般排除规则，即对非法证据应予以排斥，否定其效力，以维护刑事诉讼的正当程序，促进人权保障；但在特定的情况下，应考虑控制犯罪的需要，若放弃对非法证据的采纳，则不利于追究犯罪，故应设置证据一般排除规则的特殊规定，即特殊原则。关于当庭认证，深圳中院的肖黄鹤、詹旭伟认为，当庭认证应确认以下证据规则：客观性关联性规则；非法人证排除规则；口供补强规则；有限的传闻证据规则；有限的原物原件规则；确实充分规则和合议认证规则。对于如何完善我国刑事诉讼口供制度，甘肃高院牛兴全、张正伟提出如下设想：1?赋予犯罪嫌疑人被告人沉默权，确认口供自愿性原则；2?修改把口供作为独立的证据种类的法律规定，确立口供补强规则；3?确认非法口供不能取得证据效力；4?建立非法口供的认定规则。
　　(二)关于民事证据制度的改革与完善。河北高院麻胜利、彭建景认认为，我国民事证据立法很不完备，存在严重缺陷：1?缺乏关于当事人举证时限的规定；2?缺乏关于当事人举证不能的法律后果的规定；3?缺乏关于人民法院调查取证人员与合议庭成员相分离的规定；4?缺乏强制证人出庭作证的强制措施的规定；5?缺乏对证人出庭作证给予经济补偿的规定；6?关于质证的法律规定过于简略；7?缺乏关于当庭认证的法律规定。对于如何设定和完善民事证据规则，吉林辽源中院的姜自祥、李迎春、徐中兴认为，设定和完善我国的民事证据规则应注意以下几点：1?充分体现证据运用的一般规律以及对抗制诉讼要求的证据规则；2?注意我国民事诉讼制度及其适用条件和环境的特殊性，对证据规则作出既反映诉讼规律又符合我国实际情况的界定；3?证据规则的确立应当有一定的法律依据；4?应注意证据立法上的运用技术，克服现行证据法单纯从证据的法定形式和概念出发划定采纳证据的局限；5?要在坚持和保留现有民事证据规则的基础上，大胆吸收世界各国在长期司法实践中积累的先进立法技巧，采用列举方式对证据规则加以设定，以弥补我国现行民事证据规则过于原则，缺乏可操作性的缺陷，促进我国民事证据规则逐步趋于完善。
　　(三)关于证人出庭作证制度的改革与完善。云南大理中院的马克辉认为，有关立法不完善是当前证人不出庭作证的重要原因，主要表现在：1?法律对证人主体范围未作具体规定；2?法律对证人的作证义务规定得不够明确；3?法律对证人及其家属缺少保护规定；4?证人不愿作证或拒绝作证，其实与作证可能给证人及其他人利益造成的损害有关；5?证人出庭作证所支出的费用及收益损失得不到应用补偿。河北衡水市桃城区法院的刘国胜主张，应建立证人如实作出保证制度，并提出对证人证言证据效力的审查判断应坚持如下原则：庭审时的证言优于书面证言的原则；直接证言优于传闻证言的原则；综合分析判断原则。
五、关于审判程序的改革与完善
　　与会同志就改革和完善审判程序提出了许多建议：
　　(一)设立庭前准备程序。庭前准备程序是指人民法院在民事案件受理后至开庭审理前依法组织各方当事人审核诉讼材料、交换证据、明确争执焦点以及调查收集必要证据的制度。陕西省高院孟庆林认为，进一步完善近年来审前证据准备制度改革的成果，并使之获得立法上的认可，是深化审判方式改革，建立与社会主义市场体制相适应的审判机制的重要内容之一。强化庭前准备程序的内容主要是：对现行民事诉讼法第116条和最高人民法院《关于民事经济审判方式改革问题的若干规定》有关的司法解释进一步完善，形成具有审前当事人交换证据程序，当事人申请法院查证和法院自查、委托鉴定程序，明确争议焦点会议程序，当事人举荐法律、和解等内容的较完整的准备体系。除少数简单案件外，其他案件都应当履行庭前准备程序。
　　(二)完善和强化审判监督程序。广西高院林玉棠、梁宇认为，设置审判监督程序的目的是为了纠正人民法院已经发生法律效力的错误裁判，确保司法公正。然而，由于法律对审判监督程序没有明确规定，一直套用一、二审程序，没有形成独立、有效的审判方式，使审判监督的功能和作用无法得到充分的发挥。他们建议针对立审不清、审监不明、庭审重心偏差、滥用监督权、审判效率低下、庭审规则混乱、提起再审权被滥用等弊端，规范和完善审判监督程序。辽宁省高院赵英伟认为，根据我国的国情(地方保护主义严重，法官素质不高等因素)，有必要强化审判监督，并规范其程序。她认为规范审判监督程序，应当从尊重当事人对再审法院的选择权、完善和改进再审案件提起主体及再审之诉的受案范围、再审程序的终局性等方面加以规定，使再审程序成为及时纠正错案的有效途径，而不再是一种负担。
　　(三)建立申诉复查听证制。海南省高院曲鹏远建议建立和实施申诉复查听证制。他认为，申诉复查程序是对申诉案件进行审查，决定是否再审的过程，是法律虽没有规定，但事实上存在的诉讼程序。申诉复查程序是审判监督程序的启动程序，是随着对申请人提出再审申请的审查立案而起始。如经复查而作出驳回再审申请的决定，那么复查结果即成为审判监督程序的实体结论；如经复查认为原审判决确有错误，那么复查结果就成为进入审判监督程序中的终结程序——再审之诉的预备依据，并以作出再审裁判而告终。因此，复查案件认真与否、公正与否，不仅直接影响着再审的公正裁判，而且也是保障当事人合法申诉权利的司法要件。为弥补立法的不完善及审判实践之不足，建立和实施申诉复查听证制是必要的。申诉复查听证制是由合议庭成员共同组织案件各方当事人到场，以最简便的形式，听取当事人各自申诉与抗辩的争议焦点来决定复查结果的迅捷方法。这种制度使申诉案件在复查阶段就进入规范程序，走出了“暗箱”，走向了听证，有利于息诉服判，有利于保障当事人的申诉权利，有利于法官廉洁办案。
六、关于建立死刑案件判例制度
　　与会同志对建立判例制度进行了讨论，肯定判例作为裁判参考、弥补法律遗缺的积极作用，建议最高人民法院根据审判工作的需要适时发布判例，并定期修订，保持判例与社会经济发展状况相适应的水平。辽宁省高院史明武、王挥，特别就建立死刑案件判例制度发表专论，认为：死刑案件，因其案情重大、刑罚严厉以及判决结果的不可逆转性，在人民法院的审判工作中历来占有极其重要的地位。然而，死刑案件审判工作仍存在诸多弊端，其突出表现莫甚于死刑适用在同一省内各地之间、省(直辖市、自治区)际之间的严重失衡。究其原因，固然受到各地经济、文化发展水平以及治安状况不同等客观因素的严重影响，亦由于最高人民法院将死刑复核权下放以后，各地对死刑适用掌握标准不一所致。因此，应当建立死刑判例制度，即最高人民法院通过对各类具体的死刑案件进行司法解释，明令下级法院在审理死刑案件时作为判决依据。建立、实施这一制度，有利于准确适用死刑，严厉打击各类重大刑事犯罪；有利于限制适用死刑，真正贯彻“少杀”、“慎杀”的立法精神和刑事政策。
　　除上述外，与会同志还对人民法院组织体系改革、人民法院干部管理体制改革、人民法院经费管理体制改革等重要问题抒发已见，提出了一些发人深思的意见和建设。
　　(作者单位：中国应用法学研究所)

四川省绵阳市人民政府办公室


绵阳市人民政府办公室关于印发绵阳市市级政府非税收入征收管理暂行办法的通知
　
绵府办发〔2009〕62号


各县市区人民政府，科技城管委会，各园区管委会，科学城办事处，市级各部门：

新修订的《绵阳市市级政府非税收入征收管理暂行办法》已经市人民政府第79次常务会议审议通过，现予印发，请遵照执行。

绵阳市人民政府办公室

二○○九年十二月二日





绵阳市市级政府非税收入征收管理暂行办法

第一章 总 则

第一条 为进一步落实“收支两条线”规定，规范非税收入管理，加大从源头上预防和治理腐败工作力度，根据《关于深化地方非税收入收缴管理改革的指导意见》(财库〔2009〕1号)、《四川省预算外资金管理条例》和《中共四川省委办公厅四川省人民政府办公厅转发<省财政厅、监察厅关于对省级政府非税收入实行银行代收的管理办法>的通知》(川委办〔2001〕4号)的规定，结合我市的实际情况，制定《绵阳市市级政府非税收入征收管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)。

第二条 市级非税收入的征收管理、资金管理、票据管理及监督检查应遵守本办法。

第三条 本暂行办法所称非税收入，是指各级国家机关、事业单位、社会团体以及其他组织，依据有关法律、行政法规和本条例规定，履行管理职能、行使国有资产或者国有资源所有权、提供特定服务或者以政府名义征收或者收取的税收以外的财政性资金。包括下列各项：

(一)行政性收费；

(二)事业性收费；

(三)政府性基金(公用事业附加)；

(四)罚没收入；

(五)国有资产和国有资源收益；

(六)其他非税收入。

第四条 市财政局是全市政府非税收入征收管理的主管部门，负责市级政府非税收入的征收管理和监督，并指导辖区内各县市区(园区)非税收入的征收管理工作。

第五条 各执收执罚单位是代表政府行使执收执罚权的职能机构，对政府非税收入的及时足额解缴财政专户负有义不容辞的责任，应积极配合财政部门做好政府非税收入的征收管理工作。

第六条 政府非税收入的征收实行“单位开票、银行代收、财政统管”的管理制度。各执收执罚单位负责依照法律、法规向个人或法人单位(以下统称缴款人)出具《四川省政府非税收入一般缴款书》(以下简称《缴款书》)，通知缴款人将资金及时足额缴入市级政府非税收入财政专户，实行“收支两条线”管理。各银行机构应积极配合财政部门做好执收执罚单位帐户监管工作。代收银行要按照执收执罚单位开具的《缴款书》，认真办理政府非税收入的代收工作，并按照财政部门的要求将有关数据通过网络传输给财政部门。

第七条 非税收入是财政收入的组成部分，应将非税收入纳入财政统筹安排，实行综合预算管理。执收执罚单位编制、财政部门审核汇总并报经市人民政府或人大批准的非税收入征收计划，财政部门和执收执罚单位都必须严格执行，执行中如有调整应按规定程序办理。

第八条 市财政局按照全省的统一规定对市级政府非税收入项目实行编码管理，未经财政部门统一编码的项目不得收取。

第二章 政府非税收入的征收管理

第九条 政府非税收入采取委托银行直接代收和委托执收执罚单位代收集中汇缴两种方式，原则上实行银行直接代收。具体适用方式由市财政局根据执收执罚单位具体情况确定。

第十条 实行银行直接代收的政府非税收入项目，由执收执罚单位向缴款人开具财政部门印制的《缴款书》，由缴款人到市财政局指定的银行代收点缴款，资金直接缴入市级政府非税收入财政专户。

第十一条 实行集中汇缴的政府非税收入项目，执收执罚单位原则上应于当日将全部款项缴入市级非税收入财政专户(财政部门另有规定的除外)，日征收金额不足500元人民币时，可在达到500元额度后汇缴财政专户，但每周五必须汇缴一次。

第十二条 执收单位应当严格依照相关规定征收或者收取非税收入，不得多征、少征或者擅自减征、免征；不得隐匿、转移、截留、坐支、挪用、私分或者变相私分所收款项。

第十三条 执收执罚单位应当履行下列职责：

(一)向社会公布由本执收执罚单位负责征收或者收取的非税收入项目及其依据、范围、标准、时间、程序；

(二)在规定时间内向市财政局及其非税收入管理机构编报本部门、本单位非税收入年度计划草案；

(三)按照规定向缴款义务人足额征缴非税收入款项；

(四)记录、汇总、核对并向市财政局及其非税收入管理机构定期报告本单位非税收入收缴情况。

第三章 票据的使用和管理

第十四条 政府非税收入实行银行代收后，征收政府非税收入必须统一使用《缴款书》(财政部门另有规定的除外)。不按财政部门规定使用《缴款书》征收政府非税收入的，缴款人有权拒付并向财政、监察部门举报。

第十五条 《缴款书》是中国人民银行成都分行批准的在省内商业银行统一使用的银行特种现金或转帐凭证。缴款人持《缴款书》在开户银行办理政府非税收入缴款业务时，各商业银行必须按《中国人民银行成都分行关于四川省财政厅行政事业性收费实行银行代收制的批复》(成银复〔1999〕325号)和《中国人民银行成都分行关于同意使用<四川省政府非税收入缴款凭证>的复函》(成银函〔2000〕114号)的规定执行，不得拒收拒付。

第十六条 《缴款书》是征收政府非税收入的重要凭证，执收执罚单位要建立健全单位内部票据领销管理制度，严格按照有关规定使用，不得转借和转让给其他单位和个人使用，并接受财政部门的监督检查。

第十七条 《缴款书》按开票方式分为机打票和手工票两种，机打票用手工填写无效。为提高工作质量和管理水平，鼓励执收执罚单位使用微机开票。

第十八条 代收银行办理政府非税收入代收业务时，除按银行内部凭证管理的有关规定对《缴款书》进行审查外，还应按照财政部门的规定，做好《缴款书》相关内容的审核工作，不符合有关规定的业务应拒绝办理。

第四章 资金管理

第十九条 非税收入管理机构应当将非税收入专户内的资金，按照收入级次和规定的类别定期解缴国库。

第二十条 执收执罚单位不得以任何形式将非税收入资金直接缴付上级执收单位或者拨付下级执收单位。

第二十一条 非税收入征收管理经费，纳入预算、统一安排。

第五章 监督与检查

第二十二条 市财政局要建立健全政府非税收入征收管理制度，加强资金管理，强化服务意识。监察、财政、人民银行、审计、物价部门要协调配合，加强日常监督检查，对违反本《暂行办法》的单位和个人，要按照《违反行政事业性收费和罚没收入“收支两条线”管理规定行政处分暂行规定》(国务院第281号令)和《四川省预算外资金管理条例》等有关法规严肃查处。

第二十三条 各县(市、区)人民政府对本级政府非税收入的征收管理参照本《暂行办法》执行。

第二十四条 本《暂行办法》从公布之日起执行，有效期三年，以前的规定与本《暂行办法》不一致的，按本《暂行办法》执行。

第二十五条 本《暂行办法》由绵阳市财政局负责解释。