新修改的民事诉讼法在第十五章增设了“实现担保物权案件”一节，为通过非讼程序实现抵押权提供了程序法支持。由于这是一项全新的制度，且法律的规定相对笼统，笔者认为有必要结合民事程序法的基础理论对在适用非讼程序实现抵押权的相关问题进行探讨。

　　一、适用前提

　　根据民事诉讼法第一百九十六条的规定，启动实现抵押权非讼程序的主体是“担保物权人和其他有权请求实现担保物权的人”。一般情况下，只有抵押权人才有权申请实现抵押权，但在抵押权人进入破产或强制清算程序时，管理人或清算组取代抵押权人的地位，成为实现抵押权的主体。（为行文方便，下文以抵押权人统一指代抵押权人和其他有权申请实现抵押权的人）

　　虽然民事诉讼法未对实现抵押权的非讼程序中的被申请人作出规定，但根据法理可知，被申请人为抵押人。

　　抵押权实现的非讼程序的适用情形是抵押权人与抵押人对于抵押权本身不存在实体争议，仅对于实现抵押权的方式（拍卖、变卖或折价）未达成一致意见。若存在实体争议，则应通过诉讼程序解决。结合司法实践，常见的涉及抵押权实现的实体争议主要包括以下几种情形：（1）主合同不成立、无效或者已被撤销；（2）抵押合同不成立、无效或已被撤销；（3）抵押权已因主债权实现而归于消灭；（4）抵押权人已经抛弃了抵押权；（5）抵押权已因主债权罹于诉讼时效而不能请求法院保护。

　　二、程序启动

　　抵押权人申请实现抵押权的，应当提交以下材料：第一，申请书。申请书应当写明申请的理由、受偿标的以及抵押财产的状况。第二，抵押权人身份证明。公民个人申请的，应当出示居民身份证；法人和其他组织申请的，应当提交营业执照、组织机构代码副本和法定代表人或主要负责人身份证明；继承人或权利承受人申请的，应提供相关证明文件。第三，主债权合同、抵押合同，若抵押权进行过抵押登记的，还应提供相应的抵押登记或证明文件。

　　抵押权人欲通过非讼程序实现抵押权的，应该在抵押权存续期间内向有管辖权的法院提出申请。根据物权法及民事诉讼法的相关规定，抵押权人应该在主债权诉讼期间届满之前申请实现抵押权，实现抵押权的案件由抵押物所在地或抵押权登记地基层人民法院管辖。

　　根据《诉讼费用交纳办法》第八条的规定，依照民事诉讼法规定的特别程序审理的案件，法院不收受理费。抵押权人提出通过非讼程序实现抵押权申请的，属于特别程序，故人民法院不收取受理费。但抵押权人根据法院作出的准予拍卖、变卖抵押物的裁定申请执行时，应依法交纳申请执行费。

　　为了避免抵押人或其他人侵害抵押权，抵押权人在提出实现抵押权申请时还可以提出保全申请，对抵押物或抵押人的行为进行保全，法院要求抵押权人提供担保的，抵押权人应当提供相应的担保。

　　三、法院审查

　　根据“立审分离”、“审执分离”的要求，人民法院受理抵押权人的申请后，应该由审判业务部门对申请进行审查。

　　审查的内容主要包括以下几个方面：第一，主合同与抵押合同的效力。第二，抵押权实现的条件是否成就。第三，抵押权的实行期间是否届满及主债权有无其他担保等。

　　法院对当事人申请的审查以形式审查为主，不涉及实体权利义务争议。在具体的审查方式上，以书面审查为原则，举行听证审查为例外，即只有法院认为案情复杂、有必要举行听证或当事人申请听证时，可以举行公开听证，相关当事人可以就与实现抵押权相关的事实与法律问题发表意见。

　　法院受理当事人申请以非讼程序实现抵押权的案件，应该自立案之日起30日内审结，以适应抵押权实现程序高效快捷的要求。经审查，抵押权人的请求事项符合规定条件的，法院应当作出拍卖、变卖抵押物的裁定，抵押权人可以以拍卖、变卖抵押物的裁定为执行依据向法院申请强制执行。经审查不符合规定条件的，法院应当作出驳回申请的裁定。当事人对法院裁定不服的，可以以对方当事人为被告，向人民法院起诉，但起诉不影响原裁定的执行。若法院在审查过程中发现当事人之间对抵押法律关系存在实体上的争议，则应当裁定终结此非讼程序，告知当事人可以另行起诉。


　　（作者单位：江苏省苏州市相城区人民法院）
国家测绘局


国家测绘局关于为国家扩大内需促进经济增长做好测绘保障服务的若干意见


各省、自治区、直辖市、计划单列市测绘行政主管部门，新疆生产建设兵团测绘主管部门，局所属各单位，局机关各司（室）：


今年以来，在党中央国务院的坚强领导下，面对极其复杂严峻的国际国内形势，我国保持了国民经济平稳较快发展。近期，为了更加有效地应对国际金融危机对我国经济造成的负面影响，党中央国务院作出了扩大内需、促进经济平稳较快增长的决策部署。为了贯彻落实好党中央的部署和要求，进一步做好测绘保障服务工作，满足国民经济建设和社会发展的需求，经研究，提出以下意见：


一、统一思想认识，明确重点任务


（一）准确把握精神。要全面理解和准确把握党中央精神，充分认识党中央关于扩大内需促进经济增长战略决策的重大意义，切实把思想和行动统一到党中央的分析判断和决策部署上来。要认真研究国家扩大内需促进经济增长十大措施对测绘工作的新要求，进一步优化测绘发展思路，及时调整测绘生产力布局，积极主动服务大局，服务社会，服务民生，为扩大内需促进经济增长提供可靠、适用、及时的测绘保障，着力提高测绘对促进经济增长的贡献率。


（二）明确工作思路。要深入贯彻落实科学发展观，解放思想，改革创新，着眼于经济社会发展全局，按照党中央关于扩大内需促进经济增长的决策部署，把项目更多地调到现实需求上来，把建设更好地放到公共服务上来，把产品更快地转到有利于民生上来，把资金更有效地用到扩大内需上来，把工作重心切实做到促进发展上来，举全国测绘之力，加快构建数字中国，丰富地理信息，搭建共享平台，保障社会需求，为扩大内需提供有力的测绘保障服务，为促进经济增长作出应有贡献。


（三）突出工作重点。要把贯彻落实好党中央国务院关于当前进一步扩大内需促进经济增长的十项措施，积极主动做好相应测绘保障服务，加强测绘基础建设，提高保障能力和水平作为工作的重点，按照“出手要快、出拳要重、措施要准、工作要实”的要求，进一步发挥中央和地方两个积极性，加快测绘项目组织实施，加快论证重大测绘项目，加快测绘科技进步与创新，强化测绘公共服务，繁荣地理信息产业，推动测绘事业科学发展，辐射带动经济社会相关领域发展进步。


二、加快项目实施，提高保障水平


（四）保障服务要到位。要认真分析当前进一步扩大内需促进经济增长的十项措施对测绘保障服务的需求，找准切入点和结合点，提前筹划、主动服务，充分发挥测绘部门的资源优势、技术优势和人才优势，切实为保障性安居工程建设，农村基础设施建设，铁路、公路和机场等重大基础设施建设，生态环境建设，地震灾区恢复重建等国家和地方重大工程建设做好测绘保障服务，发挥好测绘的基础性作用。


（五）重大项目要加快。加快推进我国西部1:50000地形图空白区测绘，带动西部地区测绘发展。加快实施国家测绘成果档案存储与服务设施建设项目，推动全国各级测绘成果档案存储与服务设施建设。加强统筹协调，整合国家、省、市、县各级基础测绘力量，加快1:50000基础地理信息数据库更新、1:10000地形图测绘、1:10000及更大比例尺基础地理信息数据库建设和更新等项目的实施进程。尽快启动实施国家现代测绘基准体系基础设施建设、高分辨率立体测图卫星、海岛（礁）测绘等国家重大测绘项目，加快省级相关项目的立项和实施，尽早发挥项目效益。


（六）带动性项目要优先。加强上下联动，采取有效措施带动地方各级基础测绘发展。要在认真总结数字城市建设示范工程经验的基础上，择优遴选一批地级市加快推广，在此基础上进一步扩大推广范围，加大推广力度。要紧密结合各省、市、县新农村建设的需求，加快实施“百镇千村测图”和“一村一图”等测绘保障服务工程。要继续配合国家有关部门做好边远地区、少数民族地区基础测绘专项补助经费项目的实施。要通过优先实施带动性项目，发挥中央和地方各级政府的积极性，利用3年左右的时间，直接带动各方面近100亿元的资金投入，为扩大内需注入新的活力。


（七）基础建设要加强。要抓住国家扩大内需促进经济增长给测绘事业发展带来的机遇，着力加强测绘能力建设，提高测绘保障服务水平。紧密结合国务院有关部门、地方各级政府出台的关于扩大内需促进经济增长的具体举措，积极论证争取一批新的测绘项目。加快做好全国地理信息公共服务平台建设、信息化测绘技术装备建设、新农村建设测绘保障、地理信息产业基地建设等项目的论证立项工作。


（八）公共项目要推进。要按照统筹规划、统一设计、统一标准的原则，加快建设国家、省、市三级互联，资源共享，能够满足防灾减灾、电子政务等方面需求的全国地理信息公共服务平台。完善全国测绘成果网络化目录服务系统，加快建立全国地理信息资源目录服务系统。进一步完善应急测绘保障预案，健全应急测绘保障体系。积极推进长城测量、文物普查测绘保障、第二次全国土地调查测绘保障、经济普查测绘保障、重要地理信息数据获取和审查发布等工作。


（九）急需项目要放开。积极探索增加测绘投入，提高测绘保障服务能力，更好满足经济社会发展对测绘保障服务需求的新思路、新办法和新途径。对于市县大比例尺地形图测绘及其地理信息数据库建设、航空摄影和高分辨率卫星遥感影像获取等社会需求强烈，短时间内政府又难以加大投入的测绘项目，有条件的地区，可以通过试点，探索研究政府主导下的、以财政投入为主体的多元化测绘投入模式，适当引入社会资金，加快发展。


（十）民生项目要快上。按照《国家汶川地震灾后恢复重建总体规划》对测绘工作的要求，加强灾区基础测绘和其它测绘工作，加快恢复和建设灾区测绘基础设施，建设灾情监测评估地理信息系统，确保灾后重建、测绘先行。加快公益性地理信息服务网站建设和资源整合，着力打造互联网地图服务知名品牌；加快公众版地形图研究，进一步丰富地图品种，不断推出精品地图，繁荣地图市场，满足人民群众的物质文化生活需要。加强对房产测绘质量、重大建设工程测绘质量等的监督检查，维护百姓权益和利益。


（十一）产业发展要支持。本着稳定行业、扩大就业的原则，在确保国家安全和测绘质量的前提下，对工程测量、地籍测绘、房产测量和地理信息系统工程等测绘活动实行适度宽松的市场准入政策，扩大产业规模，创造更多就业岗位。大力支持卫星导航电子地图、互联网地图和地理信息服务等高新技术产业化发展，推动汽车、通讯、物流、出行服务、网络服务等产业发展。要通过鼓励地理信息产业基地建设、推进产业化项目示范以及提供基础地理信息资源、测绘技术指导、实施政府采购倾斜政策等方式，保持产业平稳快速增长，推动地理信息产业总产值2010年力争达到1000亿元。


三、加强组织领导，狠抓工作落实


（十二）增强紧迫感责任感。测绘系统各单位要进一步增强做好扩大内需促进经济增长测绘保障服务的紧迫感和责任感，紧密围绕党中央的决策部署，结合本地区本单位测绘工作实际，加强组织领导，周密安排部署，注重统筹兼顾，切实抓出成效。要通过强有力的测绘保障，服务拉动内需促进经济平稳较快增长。


（十三）精心组织狠抓落实。测绘系统各单位要把做好扩大内需促进经济增长测绘保障服务作为当前的头等大事来抓，主要负责同志要亲自抓好各项工作的落实。各省级测绘行政主管部门要认真落实和配合国家测绘局的各项相关举措，积极争取省级人民政府的支持，加强对市县测绘行政主管部门的指导和监督。要狠抓工作落实，能出台的措施要尽快出台，已立项的项目和出台的措施要抓紧落到实处。


（十四）简化审批提高效率。要加快测绘行政许可集中受理和在线办理，对应急测绘保障等特殊项目的审批，要特事特办、即理即办。要通过修改审批程序规定、实行行政委托等方式，依法下放审批权限，将部分地图的审核、拆迁测量标志、提供测绘成果、建立相对独立坐标系等审批权力下放，提高审批效率。要适当简化基础测绘项目、基本建设项目、测绘科技项目等的审批程序，缩短审批时间，提高工作效率。


（十五）严格资金项目管理。要严格遵守国家和地方有关项目管理、经费管理、财务管理方面的法规规定，在允许的职责权限和范围内，遵照规定的程序进行测绘项目和资金调整。需报经上一级领导部门或有关部门审批的，必须严格按照规定程序报批。要建立健全责任制，加强对投资安排、项目管理、资金使用、项目质量、实施效果等各个环节的监督检查。


（十六）抓好安全保密管理。要严格执行测绘安全生产规定，坚持以人为本，安全第一，预防为主，确保测绘安全生产。要妥善处理测绘成果保密与利用的关系，坚持以保证涉密测绘成果安全、维护国家安全和利益为前提，严格执行国家有关保密法律法规和测绘成果保密法律法规，在确保国家安全的前提下推进测绘成果的广泛利用。


做好扩大内需、促进经济平稳较快增长测绘保障服务是测绘部门的应尽责任，是一项艰巨而紧迫的任务。测绘系统各单位要进一步解放思想，开拓创新，求真务实，扎实工作，共同为实现经济繁荣和社会和谐努力奋斗。


各单位贯彻落实本意见重大举措要及时向国家测绘局报告。


国家测绘局
二〇〇八年十一月二十五日