甘肃省人大常委会


甘肃省实施《中华人民共和国防沙治沙法》办法


（2002年12月7日省九届人大常委会第三十一次会议通过 2002年12月7日甘肃省人民代表大会常务委员会公告第61号公布）



第一条 为预防土地沙化，治理沙化土地，维护生态安全，促进经济和社会的可持续发展，根据《中华人民共和国防沙治沙法》，结合本省实际，制定本办法。

第二条 凡在本省行政区域内从事土地沙化的预防、沙化土地的治理和开发利用活动的，均适用本办法。

本省沙化土地和土地沙化的范围，包括防沙治沙规划中确定的沙化土地，以及监测发现有明显沙化趋势的土地。

第三条 县级以上人民政府应当将防沙治沙纳入国民经济和社会发展计划，制定中长期规划和年度计划，实行政府行政领导防沙治沙任期目标责任考核奖惩制度，并每年向同级人民代表大会及其常务委员会报告防沙治沙工作情况。

第四条 在省人民政府领导下，省林业行政主管部门负责全省的防沙治沙工作，其所属的防沙治沙管理机构负责本办法的具体实施。

市（州）、县（市、区）人民政府及其林业行政主管部门负责本行政区域内的防沙治沙工作。

县级以上人民政府农牧、水利、国土资源、环境保护等行政主管部门和气象主管机构，按照各自的职责，密切配合，共同做好防沙治沙工作。

第五条 防沙治沙工作应当统一规划、分步实施，以防为主、防治结合，谁开发、谁保护，谁治理、谁受益。

各级人民政府应当组织、动员全社会力量，按规划开展全民治沙活动，逐步改善沙区生态环境。

第六条 在防沙治沙工作及其科学研究、技术推广中成绩突出的单位和个人，各级人民政府应当给予表彰和奖励；对有突出贡献的，应当给予重奖。

第七条 省林业行政主管部门依据全国防沙治沙规划，结合本省实际，会同有关部门编制防沙治沙规划，经省人民政府审核，报国务院或者国务院指定的有关部门批准后实施。

县级以上林业行政主管部门依据上一级防沙治沙规划，结合本地实际，编制本行政区域防沙治沙规划，经同级人民政府审核，报上一级人民政府批准后组织实施。

防沙治沙规划未经原批准机关批准，任何单位和个人不得擅自改变。

第八条 在沙化土地上的典型自然景观、沙生植被及珍稀濒危野生动物集中分布或者具有特殊保护价值的区域，县级以上人民政府应当建立自然保护区，加强保护与管理。

第九条 沙化土地分为封禁保护区、预防保护区和治理利用区。由县级以上人民政府明令公告。

封禁保护区是指本省境内腾格里、巴丹吉林、库姆塔格原生沙漠；预防保护区是指戈壁、风蚀劣地、固定沙地、固定沙丘；治理利用区是指风沙口，流动沙地、沙丘，半固定沙地、沙丘，已沙化的和有明显沙化趋势的土地。

第十条 在封禁保护区内，严禁一切破坏植被的活动。

在封禁保护区内，确需进行铁路、公路等重点工程建设的，应当经省人民政府审核，报国务院或者国务院指定的部门同意。

第十一条 在预防保护区内，禁止砍挖林草植被及放牧、开垦、采矿、挖沙、铲芒硝、烧蓬灰等破坏植被的活动。

在预防保护区内，禁止安置移民。

在预防保护区内从事开发建设活动的，应当提交有防沙治沙内容的生态环境影响报告，经县级以上林业行政主管部门审核，按国家有关规定报批。开发建设项目中应当有防沙治沙方案，并将治理资金列入项目预算，与主体工程同步实施，并由县级以上林业行政主管部门负责验收。

第十二条 在治理利用区内，禁止砍挖灌木、药材及其他固沙植物。

治理利用区所在地人民政府应当按照防沙治沙规划，组织有关部门、单位和个人，采取人工、飞播、封沙（滩）等措施造林育草，重点治理，增加植被；也可以将沙化土地治理经营权转让给公民、法人和国内外其它组织，进行治理。

第十三条 城镇、村庄、厂矿、部队营区、国防工业基地、农牧渔场经营区、铁路、公路、水库周围的沙化土地，实行单位治理责任制，分别由责任单位负责，按照县级以上人民政府下达的治理责任书进行治理。

第十四条 各级人民政府鼓励单位和个人，以捐资、投劳、参股、合作等各种形式开展公益性治沙活动；各级林业行政主管部门应当提供治理地点、林木种苗和技术指导；有关部门和单位应当减免相关费用。

从事公益性治沙的单位和个人，应当按照县级以上林业行政主管部门或者有关主管部门的技术要求进行治理。

第十五条 从事营利性治沙的单位和个人，应当依法取得沙化土地使用权，并签订治理协议，按照治理方案进行治理。

治理任务完成后，由县级以上林业行政主管部门组织验收，验收合格的，县级以上人民政府发给沙化土地治理合格证；验收不合格的应当继续治理。

取得沙化土地治理合格证的，可以自主经营、开发利用，依法继承、转让和抵押，任何单位和个人不得侵犯其合法权益。

第十六条 沙化土地治理后被划为自然保护区或者生态公益林的，县级以上人民政府应当组织评估，给治理者予以经济补偿。

第十七条 县级以上林业行政主管部门应当在主要风沙口、沙尘暴策源地、重点监测区布设监测站点，对沙化土地的类型面积、分布变化、发育发展、危害威胁等进行动态监测，每年向同级人民政府及上一级林业行政主管部门报告监测结果；发现土地有沙化趋势或者沙化程度加重的，应当及时报告同级人民政府。收到报告的人民政府应当采取有效措施，制止导致土地沙化的行为，并组织治理。

各级气象主管机构应当对沙尘暴天气进行监测，发现异常天气征兆时，应当及时报告当地人民政府。收到报告的人民政府应当采取预防措施，必要时公布灾情预报，并组织林业、农牧、水利等有关部门采取应急措施，避免或者减轻风沙危害。

第十八条 县级以上人民政府应当按照防沙治沙规划，在本级财政预算中安排防沙治沙专项资金，并根据国民经济发展速度，逐年有计划地增加资金投入。在安排扶贫、水利、道路、矿产、能源、农业综合开发等项目中应当设立防沙治沙子项目。

凡用于防沙治沙工程建设的政府无偿投入、财政有偿资金、贷款、国际间援助、国内外社会团体和个人捐赠及各行业投入的资金，必须专款专用，任何单位和个人不得截留、挪用。

第十九条 治理沙化土地，从事林果业、养殖业、农林产品加工业和旅游业等产业的单位和个人，按照有关规定享受资金补助、财政贴息、税费减免等政策优惠。

第二十条 各级人民政府及流域管理机构应当加强流域和区域水资源的统一管理，坚持经济效益、社会效益和生态效益相结合的原则，上中下游综合平衡，地表地下统筹兼顾，按照防沙治沙规划，合理调配生态用水，防止因地下水和河流上游水资源的过度开发利用，导致植被枯萎死亡和土地沙化。

第二十一条 严禁超采、超用水资源。

县级以上水行政主管部门应当建立沙化土地所在地水资源监测体系，动态监测水量和水质变化，及时采取措施，调剂资源余缺，确保水资源高效永续利用。

第二十二条 各级人民政府应当有计划推广应用各种节水技术措施，使用先进高效的节水设备设施，实施水资源集约化经营，大幅度调减农业用水的净灌溉定额，以水定地，节约用水，提高水资源利用率，维护沙化土地区域生态系统平衡。

第二十三条 各级人民政府应当加强牧草资源管理，依据当地牧草资源数量以及载畜能力，统一规划，以草定畜，核定牲畜总量。

第二十四条 各级人民政府牧业行政主管部门应当重点组织建设人工草场，大力发展舍饲和圈养；保护草原植被，实行轮封轮牧；禁止超载滥牧，防治草原虫害、鼠害，防止草原退化和草地沙化。

第二十五条 各级人民政府应当禁止一切乱垦沙荒地行为，保护沙区生态环境；已经开垦并对生态产生不良影响的，应当纳入当地退耕还林还草规划，组织退耕还林还草。

第二十六条 县级以上林业行政主管部门不得批准采伐防风固沙林带、林网以及林木和固沙植被；防治林木病虫害等确需进行抚育更新的，必须在其附近形成接替林网和林带，报经省林业行政主管部门验收后依照有关规定审批。

第二十七条 县级以上人民政府应当支持防沙治沙科学研究和技术推广工作，发挥科研单位和技术人员的骨干作用，培养防沙治沙专业技术人员，鼓励开展技术承包、技术培训、技术入股和技术推广等多种形式的技术服务活动，提高防沙治沙的科学技术水平。

第二十八条 违反本办法第十条第一款、第十一条第一款、第十二条第一款规定，破坏沙化土地植被的，由县级以上林业行政主管部门责令停止违法行为；有违法所得的，没收违法所得；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十九条 违反本办法第十五条第一款、第二款规定，未按照治理方案进行治理或者经验收不合格又不按照要求继续治理的，由县级以上林业行政主管部门责令停止违法行为，限期改正，可以并处相当于治理费用一倍以上三倍以下的罚款；造成土地沙化加重的，可以并处每公顷5000元以上5万元以下的罚款。

第三十条 违反本办法第十五条第三款规定，擅自在他人的治理范围内从事治理或者开发活动的，由县级以上林业行政主管部门责令停止违法行为；给治理者造成损失的，应当赔偿损失。

第三十一条 国家工作人员、防沙治沙管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，有下列行为之一的，由监察机关或者上级行政主管部门依法给予行政处分；造成损失的，应当承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）擅自改变防沙治沙规划的；

（二）违反国家规定，擅自批准在沙化土地封禁保护区进行重点工程建设的；

（三）发现土地发生沙化或者沙化程度加重不及时报告的，或者收到报告后不责成有关行政主管部门采取措施的；

（四）截留、挪用防沙治沙资金的；

（五）批准超采、超用水资源，乱开滥垦沙荒地，采伐防风固沙林带、林网以及林木和固沙植被的。

第三十二条 本办法自2003年3月1日起施行。





国家发展和改革委员会


国家发展改革委关于印发“十二五”资源综合利用指导意见和大宗固体废物综合利用实施方案的通知

发改环资[2011]2919号


各省、自治区、直辖市及计划单列市、副省级省会城市、新疆生产建设兵团发展改革委、资源综合利用管理部门：

为贯彻《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，落实节约资源和保护环境基本国策，深入推进“十二五”时期的资源综合利用工作，促进循环经济发展，我委组织编制了《“十二五”资源综合利用指导意见》和《大宗固体废物综合利用实施方案》，研究提出了“十二五”资源综合利用工作的指导思想、基本原则、主要目标、重点领域以及政策措施，同时提出了在工业、建筑业和农林业等领域选择产生堆存量大、资源化利用潜力大、环境影响广泛的固体废物编制实施方案。现将两份文件印发你们，请认真贯彻执行。
附件：一、《“十二五”资源综合利用指导意见》
　　　　　二、《大宗固体废物综合利用实施方案》



国家发展改革委

二〇一一年十二月十日

附件一：
“十二五”资源综合利用指导意见
开展资源综合利用是国民经济和社会发展中一项长远的战
略方针，对于贯彻落实节约资源和保护环境基本国策，缓解工业
化和城镇化进程中日趋强化的资源环境约束，提高资源利用效
率，加快经济发展方式转变，增强可持续发展能力都具有重要意
义。根据《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》关于“提
高资源综合利用水平”的总体要求，特提出“十二五”资源综合
利用指导意见。
一、资源综合利用现状
“十一五”期间，资源综合利用推进力度不断增强，利用规
模日益扩大，技术装备水平不断提升，政策措施逐步完善，实现
了经济效益、社会效益和环境效益的有机统一，资源综合利用取
得了积极进展。
（一）利用规模不断扩大。全国共伴生金属矿产约70%的品
种得到了综合开发，矿产资源总回收率和共伴生矿产综合利用率
分别提高到35%和40%，煤层伴生的油母页岩、高岭土等矿产进
入大规模利用阶段。工业固体废物综合利用率达69%，超额完成
规划目标9 个百分点。累计利用粉煤灰超过10 亿吨、煤矸石约
11 亿吨、冶炼渣约5 亿吨，回收利用废钢铁、废有色金属、废
纸、废塑料等再生资源9 亿吨，农作物秸秆综合利用率超过70%，
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年利用量达5 亿吨。
（二）利用水平明显提升。钒钛资源、镍矿伴生资源实现综
合开发，稀土等元素得到高效利用，高铝粉煤灰提取氧化铝技术
研发成功并逐步产业化，废旧家电的全密闭快速拆解和高效率物
料分离等资源化利用技术装备实现国产化，废旧纺织品再生利用
技术中试成功。年产5000 万平方米全脱硫石膏大型纸面石膏板
生产线投产，利用煤矸石、煤泥混烧发电的大型机组装备投入运
行，全煤矸石烧结砖技术装备达到国际先进水平。
（三）法规政策日趋完善。《循环经济促进法》、《废弃电
器电子产品回收处理管理条例》、《再生资源回收管理办法》等
法律法规规章陆续颁布实施。国家发展改革委、国土资源部、财
政部等部门发布了《中国资源综合利用技术政策大纲》、《矿产
资源节约与综合利用鼓励、限制和淘汰技术目录》、《资源综合
利用企业所得税优惠目录（2008 年版）》、《关于资源综合利
用及其他产品增值税政策的通知》、《新型墙体材料专项基金征
收使用管理办法》等政策措施，初步形成了资源综合利用的法规
政策体系。
（四）综合效益日益显现。资源综合利用已经成为煤炭、电
力、钢铁、建材等资源型行业调整结构、改善环境、创造就业机
会的重要途径。2010 年，全国煤矸石、煤泥发电装机容量达2100
万千瓦，相当于减少原煤开采4000 多万吨，综合利用发电企业
达400 多家，带动就业人数近10 万人；从钢渣中提取出约650
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万吨废钢铁，相当于减少铁矿石开采近2800 万吨；通过综合利
用各类固体废物累计减少堆存占地约16 万亩；资源综合利用产
业年产值超过1 万亿元，就业人数超过2000 万人。
虽然“十一五”期间资源综合利用取得了积极成效，但与加
快转变经济发展方式，建设资源节约型、环境友好型社会的要求
还有很大差距，存在的问题仍较为突出。一是发展不平衡，资源
综合利用往往受到区域经济实力、资源禀赋差异等因素的制约；
二是综合利用企业普遍小而散，缺乏具有市场竞争力的大型骨干
企业；三是综合利用产品技术含量和应用水平不高，部分共性关
键技术亟待突破；四是支撑体系急需完善，资源综合利用管理、
培训、标准、信息、技术推广和服务等能力建设有待加强，回收
体系亟待规范和完善；五是激励政策有待进一步加强和落实，现
有资源综合利用鼓励和扶持政策有待完善。
二、面临的形势
我国自然资源禀赋较差，人均占有量少，45 种主要矿产资
源中，有19 种已出现不同程度的短缺，其中11 种国民经济支柱
性矿产缺口尤为突出；重要资源自给能力不足，石油、铁矿石、
铜等对外依存度逐年提高；主要污染物排放量大大超过环境容
量，一些地方生态环境承载能力已近极限。“十二五”时期是我
国全面建设小康社会的关键时期，随着人口增加，工业化、城镇
化进程加快，经济总量不断扩大，资源环境约束将更加突出，气
候变化和能源资源安全等全球性问题加剧。
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资源综合利用是解决可持续发展道路中合理利用资源和减
轻环境污染两个核心问题的有效途径，既有利于缓解资源匮乏和
短缺问题，又有利于减少废物排放。资源综合利用产业作为发展
循环经济的重要载体和有效支撑，是战略性新兴产业的重要组成
部分，具有广阔的发展前景，有利于加快构建资源节约、环境友
好的生产方式和消费模式，增强可持续发展能力。
三、指导思想、基本原则和主要目标
（一）指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落
实科学发展观，坚持节约资源和保护环境基本国策，按照“十二
五”规划《纲要》提高资源综合利用水平的总体要求，强化宏观
指导，完善政策措施，加快技术创新和制度创新，加强能力建设，
以大宗固体废物综合利用为核心，大力实施重点工程，发展资源
综合利用产业，大幅度提高资源利用效率，加快资源节约型、环
境友好型社会建设。
（二）基本原则
坚持宏观调控与市场机制相结合，发挥市场配置资源的基础
性作用，完善政策体系，建立有利于促进资源综合利用的长效机
制；坚持技术创新与高效利用相结合，强化科技创新能力建设，
重点研发共性关键技术，推动资源综合利用规模化、清洁化、专
业化发展；坚持因地制宜与重点推进相结合，根据资源禀赋和产
业构成特点，培育综合利用示范基地和骨干企业，形成资源综合
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利用产业集群。
（三）主要目标
到2015 年，矿产资源总回收率与共伴生矿产综合利用率提
高到40%和45%；大宗固体废物综合利用率达到50%；工业固
体废物综合利用率达到72%；主要再生资源回收利用率提高到
70%，再生铜、铝、铅占当年总产量的比例分别达到40%、30%、
40%；农作物秸秆综合利用率力争超过80%。资源综合利用政策
措施进一步完善，技术装备水平显著提升，综合利用企业竞争力
普遍提高，产品市场份额逐步扩大，产业发展长效机制基本形成。
四、重点领域
（一）矿产资源的综合开发利用
1.能源矿产
（1）煤炭：推进煤层气、矿井瓦斯、煤系油母页岩以及伴
生高岭土、残矿的开发利用。
（2）石油天然气：推进油田伴生气、酸性气体等回收利用；
逐步推动油砂、油页岩利用产业化；推动高含硫化氢天然气中硫
磺的综合利用；开展页岩气、致密砂岩气等综合开发利用。
2.金属矿产
（3）黑色金属矿产：继续推进多金属钒钛磁铁矿、含稀土
型铁矿的深度开发利用；加大中低品位铁矿、弱磁性铁矿、低品
位锰矿、硼镁铁矿、锡铁矿等难选资源的综合利用技术研发力度。
（4）有色金属矿产：综合开发利用铝、铜、镍、铅、锌、
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锡、锑、钽、钛、钼等有色金属共伴生矿产资源，实现有用组分
梯级回收。
（5）贵金属矿产：加强铂系金属矿、金矿和银矿等贵金属
共伴生矿产资源的综合开发利用。
（6）稀有、稀土金属矿产：开展复杂难处理稀有金属共生
矿在选矿和冶炼过程中的综合回收利用，加强稀土金属矿资源综
合利用。
3.非金属矿产
（7）化工非金属矿产：加强磷矿、硫铁矿和硼铁矿的综合
利用。
（8）建材非金属矿产：发展石墨、高岭土、膨润土、滑石、
硅灰石、石英、萤石、石灰石、花岗石、瓷土矿、珍珠岩等综合
利用和深加工。
（二）产业“三废”综合利用
（9）尾矿：大力推进尾矿伴生有用组分高效分离提取和高
附加值利用、低成本生产建材以及胶凝回填利用，开展尾矿在农
业领域的利用和生态环境治理。
（10）煤矸石：继续扩大煤矸石发电及生产建材、复垦绿化、
井下充填等利用规模；鼓励利用煤矸石提取有用矿物元素制造化
工产品和有机矿物肥料等新型利用。
（11）工业副产石膏：继续推广工业副产石膏替代天然石膏
的资源化利用，重点发展脱硫石膏、磷石膏生产建材制品和化工
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原料以及在水泥行业的应用，加快化学法处理磷石膏制备相关产
品的研究和应用。
（12）粉煤灰：加强大掺量和高附加值产品技术研发和推广
应用，继续推进粉煤灰用于建材生产、建筑和道路工程建设、农
业应用、有用组分提取等。
（13）赤泥：加快共性关键技术研发，实现赤泥科学、高效
利用，重点发展赤泥提取有用组分、生产建材产品、用作脱硫剂
等。
（14）冶炼渣：进一步推广高炉渣和钢渣在生产建材、回收
有用组分等综合利用，鼓励有色金属冶炼渣在筑路和生产建材方
面的资源化利用以及重金属冶炼渣的无害化处理。
（15）化工废渣：鼓励电石渣生产水泥，氨碱废渣用于锅炉
烟气湿法脱硫，硫铁矿制酸废渣用于钢铁、水泥生产，合成氨造
气炉渣热能的回收利用；鼓励化工废渣与下游建材产业结合，提
高综合利用水平。
（16）建筑和道路废物：推广建筑和道路废物生产建材制品、
筑路材料和回填利用，建立完善建筑和道路废物回收利用体系。
（17）生活垃圾：推进垃圾分类，重点开展废弃包装物、餐
厨垃圾、园林垃圾、粪便无害化处理和资源化利用，鼓励生活垃
圾焚烧发电和填埋气体提纯制燃气或发电等多途径利用，鼓励利
用水泥窑协同处置城市生活垃圾。
（18）污水处理厂污泥：推进污泥无害化、资源化处理处置，
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鼓励采用污泥好氧堆肥、厌氧消化等技术，推动污泥处理处置技
术装备产业化，鼓励利用水泥窑协同处置污泥。
（19）农林废物：建设秸秆收储运体系，推广秸秆肥料化、
饲料化、基料化、原料化、燃料化利用；鼓励林业“三剩物”、
次小薪材、制糖蔗渣及其他林业废弃物的资源化利用；推进畜禽
养殖废弃物的综合利用。
（20）海洋与水产品加工废物：开展甲壳质、甲壳素等海洋
与水产品加工废物的综合利用。
（21）废水（液）：进一步提高工业废水循环利用和城镇污
水再生利用水平；继续推进矿井水资源化利用；鼓励重点行业开
展废旧机油、采油废水、废植物油、废酸、废碱、废液等回收和
资源化利用。
（22）废气：基本实现焦炉、高炉、转炉煤气资源化利用；
鼓励电力、石油、化工等行业对废气中有用组分进行回收和综合
利用；以工业窑炉余热余压发电和低温废水余热开发利用为重
点，实现余热余压的梯级利用。
（三）再生资源回收利用
（23）废旧金属：推广采用机械化手段对废旧汽车、废旧船
舶、废旧农业和工程机械的拆解、破碎和处理，提高回收利用水
平；提高废旧动力电池和废铅酸电池拆解、破碎、分选以及废液
的回收处理水平；推进汽车零部件、工程机械机床等再制造。
（24）废旧电器电子产品：继续推进废旧电器电子产品回收、
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分拣、拆解、高值利用及无害化处理，推动整机拆解和电路板资
源化技术的产业化。
（25）废纸：完善废纸回收、分拣、脱墨、加工回收利用体
系，鼓励大型废纸制浆技术及成套设备研发。
（26）废塑料：重点开发废塑料回收、分拣、清洗和分离等
预处理技术和设备，鼓励废旧塑料瓶、废旧地膜高值利用，推广
废塑料再生造粒和改性以及生产木塑制品。
（27）废旧轮胎：规范废旧轮胎回收利用，加快推进废旧轮
胎综合利用技术研发和产业升级，提高旧轮胎翻新率，鼓励胶粉
生产改性沥青等直接应用，推广环保型再生胶等清洁生产工艺，
提升无害化利用水平。
（28）废旧木材：开展废旧木材及木制品回收再利用，加大
共性关键技术装备的研发力度。
（29）废旧纺织品：建立废旧纺织品回收体系，开展废旧纺
织品综合利用共性关键技术研发，拓展再生纺织品市场，初步形
成回收、分类、加工、利用的产业链。
（30）废玻璃：鼓励建立废玻璃回收体系，推广废玻璃作为
原料生产平板玻璃等直接应用及生产建筑保温材料等间接利用。
（31）废陶瓷：加强废陶瓷综合利用技术研发和推广应用，
鼓励废陶瓷用于生产陶瓷建材产品以及建筑工程等。
五、政策措施
（一）强化宏观引导和政策扶持
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各地区、各部门、各行业要根据实际情况，认真落实本指导
意见，组织编制地区和行业资源综合利用专项规划。国家发展改
革委将继续会同有关部门发挥并完善资源综合利用工作机制作
用，分工负责，形成合力，引导资金、政策、人才、技术等资源
向综合利用薄弱地区倾斜，推动资源综合利用工作全面、协调发
展。
建立和完善鼓励资源综合利用的投资、价格、财税、信贷、
政府采购等激励措施，强化资源综合利用认定管理，落实资源综
合利用优惠政策，进一步调动企业综合利用资源的积极性，各级
政府要优先采购符合相关要求的综合利用产品，为企业融资拓宽
途径，有条件的地区设立资源综合利用专项资金。推进资源税改
革，加大自然资源的开发成本，研究对产生量大、难处理的固体
废物开征环境税，推动建立资源综合利用的倒逼机制。
（二）加强资源综合利用制度建设
以《循环经济促进法》为核心，逐步建立完善资源综合利用
法律法规体系，修订和发布粉煤灰、煤矸石等重点产业废物综合
利用管理办法，制定和完善再生资源回收管理的相关规定；推行
生产者责任延伸制，落实《废弃电器电子产品回收处理管理条
例》，适时调整《废弃电器电子产品处理目录》范围。
推行资源综合利用认定企业管理信息化，逐步建立起资源综
合利用数据收集、整理和统计体系，构建废物排放、贮存及综合
利用数据统计平台，为宏观调控和制定政策提供科学决策依据。
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加快推进标准化进程，逐步建立完善矿产资源、产业废物和
再生资源综合利用标准体系，重点加强技术标准和管理标准的制
修订工作，建立涵盖产生、堆存、检测、原料、生产、使用、产
品及应用等多领域的各类标准体系，强化标准宣贯、执行和监督。
（三）实施资源综合利用重点工程
实施资源综合利用“双百”工程，建设共伴生矿产及尾矿、
煤矸石、粉煤灰、工业副产石膏、冶炼渣、建筑垃圾、农作物秸
秆、废旧轮胎、包装废弃物、废旧纺织品综合利用等十大领域示
范重点工程，增强技术支撑能力，加快构建服务体系，建设示范
项目，鼓励产业集聚，培育百个示范基地和百家骨干企业。继续
推进共伴生矿产及尾矿资源综合利用示范基地建设；加快培育一
批产业废物高附加值综合利用示范基地；开展废旧纺织品、废旧
轮胎、包装废弃物等再生资源综合利用试点示范，建设一批废旧
商品回收体系示范城市。在煤炭、电力、石油石化、钢铁、有色、
化工、建材、轻工等行业中选取利用量大、产值高、技术装备先
进、引领示范作用突出的资源综合利用骨干企业，予以重点扶持
和培育。
（四）加快技术装备创新和成果转化
加快资源综合利用前沿技术的研发与集成，推动科技成果转
化为现实生产力，提高资源综合利用技术装备标准化、系列化、
成套化和国产化水平。适时修订完善《中国资源综合利用技术政
策大纲》，发布和实施《废物资源化科技工程“十二五”专项规
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划》，引导关键、共性重点综合利用技术的开发，推进高新技术
产业示范，推广应用成熟、先进适用的技术与工艺，淘汰落后的
生产工艺和装备。加强资源综合利用领域的国际合作，引进国外
先进技术，并组织消化吸收和再创新。
（五） 营造全社会参与的良好氛围
资源综合利用是一项涉及多个领域、多个行业、多个环节的
综合性系统工程。“十二五”期间，要大力倡导文明、节约、绿
色、低碳理念，充分发挥各相关行业协会、中介机构作用，通过
各种渠道开展政策宣贯、人才培训和技术推广，提高资源节约和
环境保护意识，鼓励使用资源综合利用产品，减少一次性用品生
产和消费，限制商品过度包装，推广可持续的生产方式和绿色生
活模式，营造全社会共同参与的良好氛围。
附件二：
大宗固体废物综合利用实施方案
为贯彻《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，提
高资源综合利用水平，根据《“十二五”资源综合利用指导意见》，
制定本实施方案。
一、充分认识大宗固体废物综合利用的重要意义
大宗固体废物产生量大、资源化利用前景好，对环境影响广
泛。实施大宗固体废物综合利用对推动循环经济发展，促进节能
减排，加快构建可持续的生产方式，具有重要意义。“十一五”
时期，在各项政策措施推动下，大宗固体废物综合利用取得积极
进展，利用规模、水平均有较大提升。
大宗固体废物综合利用基本情况
大宗固废种类
2005 年2010 年
产生量
（亿吨）
利用率
（%）
产生量
（亿吨）
利用率
（%）
尾矿7.33 7 12.3 14
煤矸石3.47 53 5.94 61.4
粉煤灰3.02 66 4.8 68
工业副产石膏0.55 - 1.37 42
冶炼渣1.17 37 3.15 55
建筑废物4 - 8 -
农作物秸秆6 - 6.82 70.6
合计25.54 - 42.38 37.2
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（一）有利于节约和替代原生资源
大宗固体废物综合利用，有利于减少原生资源消耗，实现资
源可持续利用。我国煤矸石发电机组装机规模已达2100 万千瓦，
年可减少原煤开采4000 万吨。天然石膏资源虽然丰富，但品质
较低且集中在少数几个地区，燃煤电厂排放的脱硫石膏、湿法磷
酸中产生的磷石膏如全部得到利用，年可节约天然石膏1 亿吨。
（二）有利于缓解突出环境问题
大宗固体废物综合利用，是解决固体废物污染环境、造成安
全隐患的有效途径。粉煤灰排放量大、占地多，如果得到合理利
用将有效减少由于堆存造成对土壤、大气、水质等环境的影响和
对人体健康的危害；农作物秸秆综合利用可以有效解决随意焚烧
污染环境，造成交通安全隐患等突出问题；城镇化进程中产生的
大量建筑废物的综合利用将减轻“垃圾围城”问题。
（三）有利于促进循环经济发展
大宗固体废物既包括粉煤灰、煤矸石等工业废弃物，也包括
秸秆等农林废弃物以及建筑废物，大力推动大宗固体废物综合利
用，将在电力、煤炭、矿产、冶炼、建筑、农业等多个行业探索
形成“资源—产品—废弃物—再生资源”的发展模式，延伸和拓
宽生产链条，促进产业间的共生耦合，推动循环经济形成较大规
模。
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二、指导思想、基本原则、总体目标
（一）指导思想
深入贯彻科学发展观，认真落实节约资源和保护环境基本国
策，以提高综合利用率为核心，以重点工程为着力点，完善政策
措施，加强技术研发和推广，推动大宗固体废物由“低效、分散
利用”向“高效、规模利用”转变，形成稳定的利废和资源再生
能力，发挥资源综合利用对于保障资源安全和防治环境污染的作
用，带动资源综合利用水平的全面提升。
（二）基本原则
坚持政府引导原则。发挥政府的宏观引导作用和市场配置资
源的基础性作用，使大宗固体废物综合利用成为企业降成本、提
效益、持续发展的内生动力。
坚持规模发展原则。鼓励大掺量、规模化利用，扶持大型骨
干企业，积极拓展综合利用方式，通过多渠道、多途径利用，力
争做到“吃干榨尽”。
坚持因地制宜原则。充分考虑各地区、各行业资源禀赋和综
合利用水平的差异，采用切合实际的技术和模式，分类、有序推
进。
坚持技术促进原则。加快先进、适用技术工艺装备的推广应
用，提高利用效率，从源头减少废物产生，防止二次污染。
（三）总体目标
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到2015 年，大宗固体废物综合利用率达到50%，其中工业固
体废物综合利用率达到72%，通过实施本方案中的重点工程，新
增3 亿吨的年利废能力。基本形成技术先进、集约高效、链条衔
接、布局合理的大宗固体废物综合利用体系。
大宗固体废物综合利用目标（2015 年）
大宗固废种类
产生量
（亿吨）
利用率
（%）
尾矿13 20
煤矸石7.76 75
粉煤灰5.8 70
工业副产石膏1.65 50
冶炼渣4 70
建筑废物8 30*
农作物秸秆7 80
合计47.21 50
注：*指大中城市综合利用率
三、实施内容
（一）尾矿
现状
尾矿是目前我国产生量最大的固体废物，主要包括黑色金属
尾矿、有色金属尾矿、稀贵金属尾矿和非金属尾矿。2010 年，
我国尾矿产生量约12.3 亿吨，其中主要为铁尾矿和铜尾矿，分
别占到40%和20%左右。2010 年，尾矿综合利用量为1.72 亿吨，
利用率约14%，利用途径主要有再选、生产建筑材料、回填、复
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垦等。受资源品位低、利用成本高、经济效益差、利用技术缺乏
等问题制约，目前尾矿仍以堆存为主，尾矿库安全隐患问题突出。
目标
到2015 年，尾矿综合利用率提高到20%，通过实施重点工
程新增3000 万吨的年利用能力。
主要任务
推进绿色矿山建设，提高矿产资源综合利用率。开展铁矿、
铜矿、铝土矿、铅锌矿、钨矿、锡矿、锑矿等尾矿再选、生产建
材等资源化利用，重点推动有色金属尾矿资源的高效利用技术发
展和工程示范。攻克铁尾矿伴生多金属及有色金属尾矿中残余有
用组分的高效提取、非金属矿物高值利用、低成本高效胶结填充
等一批尾矿综合利用重大共性关键技术，开发成套装备。完善尾
矿整体利用技术的系统化、配套化和工程化。在资源枯竭矿区重
点鼓励尾矿回填和尾矿库复垦。
重点工程
1.在重点地区建设10 个技术成熟、工艺装备先进的尾矿提
取有价元素示范基地；
2.建设若干尾矿整体开发利用示范基地，支持一批技术创新
工程及产业化推广。
（二）煤矸石
现状
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煤矸石是煤炭开采和洗选加工过程中产生的固体废弃物，占
当年煤炭产量的18%左右。2010 年，我国煤矸石产生量约5.94
亿吨，综合利用率约61.4%，年利用煤矸石近3.65 亿吨，主要
利用方式为煤矸石发电、生产建材产品、筑基铺路、土地复垦、
塌陷区治理和井下充填换煤等，煤矸石井下充填置换煤技术实现
了矸石不升井、不占地。目前，受运输、市场环境、发电装机容
量限制等因素影响，部分地区煤矸石综合利用率仍不高，相关优
惠政策在个别地区难以得到落实。
目标
到2015 年，煤矸石综合利用率提高到75%，通过实施重点工
程新增9000 万吨的年利用能力。
主要任务
在大中型矿区，稳步推进煤矸石综合利用发电。扩大煤矸石
制砖、水泥等新型建材和筑基铺路的利用规模。探索煤矸石生产
增白和超细高岭土、膨润土、聚合氧化铝、陶粒、无机复合肥、
特种硅铝铁合金等高附加值利用途径。加大煤矸石用于采空区回
填、土地复垦、沉陷区治理力度。鼓励引导大型矿业集团研发适
合不同地质条件和矿井开拓方式的井下充填置换煤技术并推广
应用。
重点工程
1.在有条件的矿区建设4-5 个煤矸石生产铝、硅系精细化工
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产品，增白和超细高岭土、无机复合肥等示范基地；
2.建设15-20 个煤矸石生产砖、砌块等新型建筑材料示范基
地；
3.在稀缺煤种矿区及资源枯竭矿区，扶持建设一批煤矸石井
下充填绿色开采示范工程项目。
（三）粉煤灰
现状
近年来，随着我国燃煤电厂快速发展，粉煤灰产生量逐年增
加，2010 年产生量达到4.8 亿吨，利用量达到3.26 亿吨，综合
利用率约68％，主要利用方式有生产水泥、混凝土及其他建材
产品和筑路回填、提取矿物高值化利用等，高铝粉煤灰提取氧化
铝技术研发成功并逐步产业化，涌现出一批专业化粉煤灰综合利
用企业，粉煤灰“以用为主”的格局基本形成。但从整体看，东
西部发展不平衡的问题较为突出，中西部电力输出省份受市场和
技术经济条件等因素限制，粉煤灰综合利用水平偏低。
目标
到2015 年，粉煤灰综合利用率提高到70%，通过实施重点
工程新增6000 万吨的年利用能力。东部地区继续巩固现有成效，
中西部地区扩大利用规模和水平。
主要任务
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鼓励电厂完善除灰系统，基本实现粉煤灰干排。推广粉煤灰
分选和粉磨等精细加工，提高粉煤灰利用附加值，开发大掺量粉
煤灰混凝土技术，提升粉煤灰规模化利用能力。继续推进粉煤灰
加气混凝土及其制品、陶粒等利废建材生产应用，大幅提高利用
量和利用比例。有序推进高铝粉煤灰提取氧化铝及其配套项目建
设。推动煤电基地将粉煤灰用于煤矿井下防治煤自燃、防治水患
安全工程，鼓励粉煤灰复垦、回填造地和生态利用。
重点工程
1.建设5-6 个粉煤灰大掺量、高附加值综合利用基地，形成
若干煤-电-建材梯级利用产业集群；
2.支持技术先进、经济实力强的大中型企业，建设一批利用
粉煤灰生产加气混凝土制品、轻质墙板、陶粒等新型建材项目；
3.有序推进内蒙古、山西等地高铝粉煤灰综合利用示范项目
建设，重点支持3-4 条技术先进、副产物处理能力相配套的生产
线；
4.扶持50 家粉煤灰专业化综合利用骨干企业。
（四）工业副产石膏
现状
工业副产石膏包括脱硫石膏、磷石膏、氟石膏、钛石膏、盐
石膏等，2010 年产生量约1.37 亿吨，其中脱硫石膏5200 多万
吨，磷石膏约6000 万吨，综合利用率分别为69％和20％左右，
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主要利用途径是用作水泥缓凝剂和用于生产纸面石膏板、石膏砌
块等石膏建材。随着工业副产石膏产生量的逐年增加，品质不稳
定、标准体系不完善、关键技术缺乏、地区差异较大等因素成为
影响其利用的主要障碍。
目标
到2015 年，工业副产石膏综合利用率提高到50%以上，其中
脱硫石膏、磷石膏综合利用率分别达到80%和30%，通过实施重
点工程新增2000 万吨的年利用能力。
主要任务
大力推进大掺量利用工业副产石膏技术产业化，鼓励水泥企
业改造现有给料系统，推广脱硫石膏、磷石膏用作水泥缓凝剂以
及生产纸面石膏板、石膏砌块、石膏商品砂浆等新型建筑材料。
利用工业副产石膏开发混凝土复合材料，开展化学法处理磷石膏
的技术攻关，推进磷石膏制硫酸联产水泥、磷石膏制硫铵、碳酸
钙等先进技术产业化。推动工业副产石膏制备高强石膏及相关产
品的研发和应用。进一步完善工业副产石膏综合利用标准体系，
加快工业副产石膏及相关产品和应用标准的制修订。积极探索农
业领域应用，加快利用工业副产石膏改良盐碱地技术研究。
重点工程
1.在全国建设20-30 个脱硫石膏、磷石膏替代天然石膏生产
新型建筑材料综合利用基地；
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2.建设一批利用工业副产石膏直接用作水泥缓凝剂示范项
目；
3. 在贵州、云南、湖北、四川等磷石膏产生量集中地区建
设4-5 个磷石膏化学法综合利用基地。
4.在宁夏、甘肃、云南、吉林等地建设4-5 个脱硫石膏、磷
石膏改良土壤试点示范项目；
5.组织工业副产石膏综合利用技术装备研发及产业化示范，
形成一批具有自主知识产权的共性关键技术和装备。

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