安徽省人大常委会


安徽省人民代表大会常务委员会关于批准《合肥市城市规划管理办法》的决议
安徽省人民代表大会常务委员会




安徽省第九届人民代表大会常务委员会第四次会议审议了《合肥市城市规划管理办法》，决定予以批准，由合肥市人民代表大会常务委员会公布施行。


（1998年3月31日合肥市第十二届人民代表大会常务委员会第二次会议通过1998年6月20日安徽省第九届人民代表大会常务委员会第四次会议批准）

第一章 总 则
第一条 根据《中华人民共和国城市规划法》和《安徽省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》，结合本市实际，制定本办法。
第二条 制定和实施城市规划，在城市规划区内进行建设，必须遵守本办法。
本办法所称的城市规划区是指合肥市东市区、中市区、西市区、郊区、开发区以及本市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。合肥市城市规划区的具体范围，依据市人民政府编制并经国务院批准的《合肥市城市总体规划》划定。
第三条 合肥市规划行政主管部门，依法主管本市城市规划工作。
市土地、环保、建设、水利、房地产、园林等部门按照各自职责，协同做好城市规划管理工作。
市人民政府根据工作需要，可以委托区、开发区负责城市规划区内的规划管理工作。
第四条 任何单位和个人都有遵守城市规划的义务，有权对城市规划的编制提出意见和建议，有权对违反城市规划的行为检举和控告。
规划行政主管部门对检举和控告应及时查处并负责答复。
第五条 市人民政府每两年应将城市规划实施情况向市人民代表大会或者其常务委员会会作一次报告；各有关业务主管部门对其专业规划执行情况每年向市人民政府作一次报告。

第二章 城市规划的制定
第六条 市人民政府编制城市规划，应遵循《中华人民共和国城市规划法》确定的原则，制定合肥市城市规划管理技术规定，科学地确定城市性质、规模和发展目标，使城市的各项建设标准、定额指标同国家和地方的经济技术发展水平相适应。
第七条 城市规划按总体规划、分区规划、控制性详细规划和修建性详细规划进行编制。
第八条 城市总体规划由市人民政府组织编制，须经市人民代表大会或者其常务委员会和省人民政府审查同意后，报国务院审批。
经批准的总体规划在实施过程中，市人民政府可以根据城市经济和社会发展需要，对城市总体规划进行局部调整，报市人民代表大会常务委员会和原批准机关备案；但涉及城市性质、规模、发展方向和总体布局等重大变更的，须经市人民代表大会或者其常务委员会审查同意后由原批准
机关审批。
第九条 城市规划区范围内建制镇和县人民政府所在地镇的总体规划由所在区、县人民政府组织编制，市规划行政主管部门审查后，报市人民政府审批。县人民政府所在地镇的总体规划在上报审批前，须经县级人民代表大会或者其常务委员会审查同意。
开发区的总体规划由市规划行政主管部门会同开发区管委会组织编制，报市人民政府审批。
第十条 城市分区规划、控制性详细规划由市规划行政主管部门组织编制，市人民政府审批，报市人民代表大会常务委员会备案。
根据城市建设发展需要，市规划行政主管部门可对分区规划和控制性详细规划局部调整提出方案，报市人民政府审批。
第十一条 新区开发和旧区改建应编制修建性详细规划。修建性详细规划由市规划行政主管部门组织编制，重要地段的修建性详细规划须经省规划行政主管部门审查同意后，报市人民政府审批。
第十二条 建设用地面积20公顷以上（含20公顷）的新区开发、10公顷以上（含10公顷）的旧区改建、大型公共建筑、重要纪念性建筑以及风景名胜区，其规划设计方案须报市人民政府审定。
第十三条 建设单位内部的详细规划，由建设单位向市规划行政主管部门取得规划设计条件，委托具有规划设计资质的单位编制，报市规划行政主管部门审批。
第十四条 城市各项专业规划由其业务主管部门会同市规划行政主管部门，根据城市总体规划编制，征求上级有关业务主管部门意见后，报市人民政府审批。

第三章 城市新区开发和旧区改建
第十五条 城市新区开发和旧区改建，必须坚持统一规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设的原则。成片建设的地区，均应实行综合开发，其配套的公共建筑和市政设施必须同步建设。
第十六条 城市居住区配套的公共建筑和设施、绿化用地必须符合国家《城市居住区规划设计规划》和合肥市城市规划管理技术规定，统一规划，同步建设。
第十七条 新建、改建的各类公共建筑物，必须按照合肥市城市规划管理技术规定配套建设相应的机动车、非机动车停车场，并与主体工程同时设计，同时施工，同时交付使用。
第十八条 各项建设工程的选址、定点，不得妨碍城市发展，危害城市安全，污染和破坏城市环境，影响城市各项功能的协调。城市旧区改建应同改善工业布局和企业技术改造相结合，调整用地结构，治理或迁出有污染或破坏城市环境的项目。
第十九条 城市新区开发和旧区改建，对具有重要历史、文化价值的建筑物、构筑物、古墓葬和古树名木等，应按有关法律、法规的规定，采取切实保护措施。

第四章 建设用地规划管理
第二十条 城市规划区内的土地利用和各项建设工程的选址和布局，必须符合城市规划。设计任务书报批时，必须附有市规划行政主管部门核发的建设项目选址意见书。
建设项目选址意见书按下列程序核发：
（一）建设单位或个人持有效项目批文或项目建议书，向市规划行政主管部门提出建设项目选址申请；
（二）市规划行政主管部门根据建设项目的性质、规模及规划要求，提出选址方案。涉及有关部门业务的，须征求有关业务主管部门的意见；
（三）市规划行政主管部门组织审核选址方案，自收齐资料之日起25个工作日内作出答复，符合规划要求的，核发建设项目选址意见书，同时提出规划设计条件。大型建设项目的选址应先经省规划行政主管部门签署意见。
建设项目选址意见书有效期为一年。确需延长的，须在期满前一个月内向市规划行政主管部门提出申请，延长期不得超过六个月。
第二十一条 建设单位或个人在城市规划区内申请使用土地，必须到市规划行政主管部门领取建设用地规划许可证，方可到土地管理部门办理用地手续。
建设用地规划许可证按下列程序核发：
（一）建设单位或个人持有效项目批文，建设项目选址意见书等文件资料，向市规划行政主管部门提出建设用地申请；
（二）市规划行政主管部门对建设用地申请进行审查，初步确定用地位置和界限。涉及有关部门业务的，建设单位须取得有关业务主管部门的书面意见；
（三）建设单位或个人根据市规划行政主管部门提出的设计条件，委托具有规划设计资质的单位编制规划设计方案，报市规划行政主管部门审查；
（四）市规划行政主管部门划定建设项目用地位置和界限，经市测绘部门测定后7个工作日内核发建设用地规划许可证。
建设单位从取得建设用地规划许可证之日起，须在六个月内到土地管理部门办理土地使用手续，逾期则建设用地规划许可证自行失效。确需延期的，须在期满前一个月内向市规划行政主管部门提出申请。
第二十二条 在城市规划区内，县、郊区农民在集体土地上建自住房，其建设用地规划管理由市人民政府另行规定。
第二十三条 市人民政府可以根据城市规划对重要建设用地依法作出调整。任何单位和个人必须服从，不得拖延执行。
第二十四条 任何单位和个人必须严格按市规划行政主管部门确定的土地使用性质和界限使用土地。确需改变的，须重新办理建设用地规划许可证。
第二十五条 城市规划确定的城市道路、广场、公园、绿地、环卫设施、停车场、菜市场、体育运动场、学校用地、河道、铁路、高压供电走廊及蔬菜基地等必须严格保护，任何单位或个人不得侵占或擅自改变用途。
第二十六条 在城市规划区内挖取砂石、土方等，须经有关业务主管部门批准，不得破坏城市环境，影响城市规划的实施。
第二十七条 严格控制在城市规划区内临时用地。确需临时用地的，建设单位或个人应向市规划行政主管部门申请领取临时建设用地规划许可证，并到土地管理部门办理临时用地手续。
在临时用地范围内，不得修建永久性建筑物、构筑物和其他设施。
临时用地期满或因国家建设需要，建设单位或个人必须无条件自行清场，退出临时用地。

第五章 建设工程规划管理
第二十八条 新建、扩建、改建各种建设工程，必须向市规划行政主管部门申请领取建设工程规划许可证。
第二十九条 本办法所称建设工程是：
（一）各类房屋及构筑物；
（二）城市道路、桥涵、广场、公路、铁路、河渠、港口、机场、停车场及附属设施等；
（三）各类杆、管线工程；
（四）防震、防洪、消防、人防等防灾工程；公园、雕塑、风景区、公共绿地等绿化美化工程；河湖水系整治工程；给排水工程；大型户外广告、灯饰和建筑物室外装饰等工程。
第三十条 建筑工程规划许可证按下列程序核发：
（一）建设单位或个人持有效项目批文、土地使用权证（扩建、改建工程须提供原房屋所有权证），向市规划行政主管部门提出建设申请；
（二）市规划行政主管部门根据城市规划和有关专业要求或批准的规划总图，提出建设工程定位条件或单体工程设计条件；
（三）建设单位或个人委托具有相应资质的设计单位，按照规划设计要求，编制设计方案和施工图等勘察设计资料；
（四）市规划行政主管部门会同有关部门现场勘查及审查，自收齐资料之日起15个工作日内核发建设工程规划许可证。
第三十一条 建设单位或个人向市规划行政主管部门报送的勘测设计资料应符合以下条件：
（一）由具有相应设计资质并已在市规划行政主管部门备案的单位设计；
（二）符合市规划行政主管部门提供的规划设计条件。
凡不符合上述要求的，市规划行政主管部门不予受理。
第三十二条 建筑物的密度、间距、高度、容积率以及沿道路、河道、铁路的后退距离，必须符合合肥市城市规划管理技术规定。
第三十三条 新建、改建城市道路必须同时埋设地下管线或预埋套管等设施。
任何单位或个人不得擅自压占地下管线进行建设。
第三十四条 建设单位和个人领取建设工程规划许可证后，因故在一年内不能动工的，应在期满前一个月内，向市规划行政主管部门办理延期手续。未办理延期手续的，建设工程规划许可证自行失效。
第三十五条 建设工程开工前，建设单位或个人必须向规划行政主管部门申请报验灰线，经核准后方可开工。
施工单位必须严格按照建设工程规划许可证的要求和经核准的灰线及施工图施工。
第三十六条 重要建设用地范围内的原有建筑物、构筑物，除市规划行政主管部门在核发建设工程规划许可证时准许保留的以外，工程开工前必须全部拆除。
第三十七条 重要建设工程竣工后，建设单位或个人应通知市规划行政主管部门参加建设工程的验收。经验收合格并签署意见后，方可到房地产管理部门办理产权登记手续。
第三十八条 按规定需要报送竣工资料的建设工程，建设单位必须在工程竣工验收后六个月内向市规划行政主管部门报送竣工资料。
第三十九条 严格控制各类临时建设工程。确因建设需要，临时建设各种建筑物、构筑物、亭棚、管线或其他设施，须到市规划行政主管部门申请领取临时建设工程规划许可证。
临时建设工程是指暂不影响城市规划、短期使用、结构简易的建筑物、构筑物或其他设施。
第四十条 临时建设工程必须在批准的使用期限内无条件拆除并清理场地。确需延期使用的，必须在期满前一个月内，向市规划行政主管部门申请办理延期使用手续，延长期限一般不超过两年。
第四十一条 临时建设工程规划许可证不得作为房屋确权的依据。
第四十二条 规划行政主管部门工作人员应依法对城市规划区内的建设行为及建设工程进行检查。被检查单位或个人应如实提供情况和必要的资料，检查者必须为被检查者保守技术秘密和业务秘密。
第四十三条 规划行政主管部门应简化工作程序，公开政务内容，提高管理水平；对受理的报审资料，应在规定期限内完成建设项目的踏勘和审理工作，及时发给许可证件或答复审核意见。
规划行政主管部门应主动接受建设单位和社会的监督。

第六章 法律责任
第四十四条 在城市规划区内，未取得市规划行政主管部门核发的建设用地规划许可证而取得建设用地批准文件、占用土地的；或擅自变更建设用地规划许可证建设的，建设用地批准文件无效，市规划行政主管部门应责令停止建设，占用的土地由县级以上人民政府责令退回。
第四十五条 在城市规划区内，以下建设为违法建设：
（一）未依法取得建设工程规划许可证建设的建筑物、构筑物及其他设施；
（二）不按建设工程规划许可证确定的建设工程的位置、功能、层数、标高、建筑面积、建筑高度和建筑造型以及其他要求建设的建筑物、构筑物及其他设施；
（三）未按规定期限拆除的临时建筑物、构筑物及其他设施；
（四）其他违反城市规划进行的建设。
第四十六条 违法建设按以下规定处理：
（一）严重影响城市规划的，由市规划行政主管部门责令停止建设、限期拆除或没收违法建筑物、构筑物及其他设施；继续施工或逾期不拆的，由市规划行政主管部门申请人民法院强制执行。
（二）影响城市规划尚可采取改正措施的，由市规划行政主管部门责令限期改正，补办有关手续，并对建设单位处以违法建设工程总造价5％以下的罚款。
第四十七条 施工单位未按照建设工程规划许可证要求施工的，由市规划行政主管部门处以违法建设工程总造价5％以下的罚款。
第四十八条 设计单位未按照市规划行政主管部门提供的设计条件设计而形成违法建设的，由市规划行政主管部门没收其违法所得，并可暂停受理其设计文件。
第四十九条 当事人逾期不交纳罚款的，每日按罚款数额的3％加处罚款。
对当事人处以罚款统一使用财政专用票据，罚款全额上缴同级财政。
第五十条 对违反规划占地、违法建设的单位或个人，在其违法行为尚未处理结束前，市规划行政主管部门不得受理其新的建设用地和建设工程申请。
对违反规划占地、违法建设的有关责任人员，由其所在单位或上级主管机关给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五十一条 越权审批核发的“建设项目选址意见书”、“建设用地规划许可证”、“建设工程规划许可证”一律无效。越权审批的建设工程按违法建设处理。建设单位和个人由此造成的损失，由越权审批的单位承担相应的赔偿责任。
第五十二条 当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起15日内，向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起15日内，向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起15日内，直接向人民法院起诉。当事
人逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第五十三条 妨碍规划行政主管部门工作人员执行公务的，由公安机关按《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
在复议或起诉期间，工程建设必须停止。
第五十四条 规划行政主管部门工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或上级主管部门给予行政处分；造成国家赔偿的，依法追究责任人员的赔偿责任；造成严重后果的，同时追究市规划行政主管部门主要领导人的行政责任。构成犯罪的，依法追究其刑事责任。

第七章 附 则
第五十五条 本办法具体应用中的问题由合肥市规划行政主管部门负责解释。
第五十六条 本办法自1998年9月1日施行。



1998年6月20日
中国共产党执政合法性的转型及其路径选择

熊利民


　　摘 要：改革开放前，中国共产党的执政合法性是以意识形态为中心的。20世纪70年代末，意识形态中心型的合法性出现危机。以邓小平为代表的中国共产党人，把合法性基础由以意识形态为中心转移到以经济绩效为中心上来，成功地实现了合法性的第一次转型。当前，经济绩效主导的执政合法性面临着新的挑战，创新执政合法性，实现执政合法性的第二次转型是共产党执政合法性建设面临的重要任务。
　　关键词：中国共产党；执政合法性；执政能力
　　中国共产党加强执政能力建设的基础是加强执政合法性建设。要提高执政能力，执政党需要适应历史条件的变化，及时变革合法性的基础，推动执政合法性向现代合法性的转型。本文拟对中国共产党执政合法性转型的趋向及其途径作粗浅的分析。
　　一、第一次合法性的转型：从意识形态中心型向经济绩效中心型的转变
　　合法性是指民众对现存政治统治的信任、支持和认同。一个执政党是否拥有合法性，就看它是否得到人民的拥护及其程度如何。用邓小平的话说，就是“人民支持不支持、拥护不拥护、答应不答应”。合法性被看作是有效统治和政治稳定的基础，只有当执政党获得人民自愿的拥护时，其统治才更有效力，才更能保持政局的稳定。反之，执政党的号召和动员能力就会被削弱甚至失效，最终会导致政治动荡、政权丧失。因此，“任何统治都企图唤起并维持对它的‘合法性’的信仰”。随着中华人民共和国的成立，中国共产党的执政地位得以确立。此后，中国共产党为巩固自己的执政合法性地位做出了不懈的努力和探索。
　　大致说来，改革开放前，中国共产党的执政合法性是以意识形态为主导的。“在建立社会主义市场经济体制以前，中国共产党主要凭借马克思主义的主流意识形态来培育民众的认同感以凝聚人心，从而控制和领导国家政治生活。”“意识形态是关于建设理想社会的总体观念和信仰系统”，它是维系一个政治系统合法性的不可缺少的资源，它所具有的价值引导功能、教育功能、社会整合功能以及规范功能，有助于培养社会成员对政治权威的合法性情感，使社会成员产生和坚持关于合法性的信仰和信念，从而赢得社会成员的广泛支持和普遍认同。马克思主义是无产阶级政党的意识形态，它的人民性、革命性、真理性和先进性，决定了它具有巨大的意识形态感召力和魅力，必然会赢得众多的信仰者和广泛的认同。在民主革命时期，马克思主义为中国共产党作为中国革命领导者的必要性、必然性和合法性提供了充分的理论论证。而且，马克思列宁主义特别是中国化了的马克思列宁主义———毛泽东思想因成功地指导中国人民进行了反帝反封建的革命，赢得了民族独立和民族解放，消灭了剥削和压迫，建立了新中国而获得了绝大多数民众的拥护。中国共产党执政后，马克思主义意识形态与国家权力相结合，上升成为占统治地位的意识形态，继续为中国共产党的执政合法性提供支撑。中国共产党通过国家宣传机器进行马列主义、毛泽东思想、社会主义和共产主义宣传及灌输，使社会公众逐步形成、强化与之相适应的理想、信仰、价值观、道德准则和社会心理等，从而使马克思主义意识形态所体现的阶级内涵与价值诉求成为全社会公认的主流社会意识。人民对马克思主义的信仰、对社会主义的信念和对社会主义道路的追求成了共产党执政合法性的主要源泉。回顾历史我们看到，建国后正是人民对党倡导的社会主义和共产主义美好社会的憧憬，使得党赢得了巨大的号召力和动员力。相信党能领导人民建设美好社会，过上幸福生活的信念，使人民对党的执政充满了期待，产生了对党执政的“预支性的合法性”支持。这种支持甚至在出现“大跃进”和人民公社化运动的政策性失误以及随后出现的三年经济困难局面下都未曾动摇过。为了“美好的明天”，人民群众甘愿忍受现时生活上的困难。坚信“ 面包会有的”、“社会主义的美好明天会到来的”信仰，使中国共产党即使在新中国的艰辛岁月里都赢得了人民的支持。总起来看，从新中国成立到改革开放前，来自社会主义意识形态的信仰力是支撑执政合法性的关键因素。当然，该时期执政党的合法性来源不是唯一的，除了意识形态来源外，还有绩效（ 建国初经济建设的巨大成功）、个人魅力（毛泽东的人格魅力）、历史传统（个人崇拜等）等来源，这些都为当时中国共产党的执政赢得了合法性。但比较而言，意识形态在整个合法性基础中占了主导地位。因此，从总体上说，这个时期的合法性是意识形态中心型的。
　　意识形态中心型的合法性要维持得持久，需要把意识形态训导与执政绩效，特别是经济绩效有机结合起来。“共产主义意识形态是一种基于实质合理性的诉求，它天然要求政绩的支撑。”意识形态的先进性、真理性和人民性只有最终体现在给老百姓带来实实在在的物质利益上，才能充分地生成合法性。如果意识形态的优越性得不到政绩的有效支撑，意识形态就会失去真理的力量，意识形态占主导地位的合法性就面临着危机。如同马克思指出的：“‘思想’一旦离开‘利益’，就一定会使自己出丑。”应该说，新中国成立之初，我们党在意识形态训导与执政绩效的有机结合上做得是成功的，一方面进行社会主义的意识形态的宣传和灌输，同时，社会主义改造和社会主义建设也卓有成效，二者相互配合，相得益彰，党的执政合法性得到增强。但50年代后期“左”的错误思想开始出现和发展，“ 总的来说，就是对外封闭，对内以阶级斗争为纲，忽视发展生产力”。长期忽视发展生产力，导致国家的经济绩效每况愈下，人民不但没有得到期望已久的富裕生活，相反却陷入了普遍贫困的境地。为了维护人们对社会主义的信仰，维护执政合法性，从50年代末开始，毛泽东期望通过群众性政治运动甚至阶级斗争的方式来强化对意识形态的信仰。但适得其反，“以阶级斗争为纲”的不断升级，特别是“文化大革命”的发生，严重损害了党和社会主义在人们心目中的美好形象和神圣地位，从而也进一步损害了意识形态赋予党的合法性基础。到20世纪70年代末期，来源于社会主义意识形态的合法性已显现危机。重塑执政合法性，实现合法性的转型已是当务之急。
　　为了重塑执政党的合法性基础，改革开放之初，以邓小平为代表的中国共产党人，在科学地总结了国内外历史经验教训的基础上，把合法性基础由以意识形态为中心转移到以经济绩效为中心上来，以经济发展来赢得社会成员普遍的支持。无疑，经济发展对于维护合法性具有重要作用，经济发展可以带来福利的改善，使社会成员对执政党产生较高的评价，从而有助于社会成员认同执政党。改革开放以来，中国共产党把工作中心转向经济建设，并牢牢抓住这个中心不动摇，大力发展生产力，使人民的生活水平迅速提高，由此赢得了人民群众对于党执政的充分信任和支持。正如邓小平所说：“ 中国人民在共产党领导下生活一天天好起来……，人民是拥护的，人民看到中国是大有希望的。”“人民现在为什么拥护我们？就是这十年有发展，发展很明显。”“不改革开放，不发展经济，不改善人民生活，只能是死路一条。基本路线要管一百年，动摇不得。只有坚持这条路线，人民才会相信你，拥护你。谁要改变三中全会以来的路线、方针、政策，老百姓不答应，谁就会被打倒。”
　　向经济绩效主导的合法性的成功转型使中国共产党走出了意识形态合法性的危机，中国共产党执政合法性的资源得以扩大，党的执政和领导地位得以巩固和加强。
　　二、当前经济绩效主导的合法性面临的新挑战
　　应该看到，以经济绩效为主导的合法性是有一定的局限性的。能否保持经济的持续发展，从而支撑执政合法性，有时并不完全取决于人们的主观意志，客观因素可能给以经济绩效为主导的合法性带来许多变数。随着我国经济、政治和社会环境的变迁，经济绩效模式的合法性正面临着许多新的挑战。
　　第一、“政绩困局”的挑战。从政治合法性的基础来看，合法性基础的构成是一个系统，这个系统是多种合法性资源要素构成的，经济增长只是其中要素之一。任何一个执政党要巩固自己的执政地位，必须尽可能占有更多的合法性资源，不能把合法性仅仅放在一两种资源的的基础上。如果把合法性仅仅放在一两种资源的基础上，一旦这种资源出现短缺和枯竭，执政党的合法性就会面临危机。靠经济增长来换取合法性就可能会遇到这个问题，这也就是亨廷顿在分析“政绩合法性”的时候提出的“政绩困局”的问题。当经济快速发展时，人们在不同程度上从中受益，生活水平在不断提高，人们就会拥护现有政治的统治。一旦经济增长速度放慢或停滞，人民生活水平不能稳步提高甚至恶化，执政党和政府的合法性就会受到怀疑。这种仅把经济发展作为政治稳定实现模式的实践的失败，在20世纪六七十年代许多发展中国家的教训中曾得到验证。比如马来西亚、印度尼西亚的实践。这些国家在经济快速发展时，政治合法性没有问题，可一旦经济停滞，社会矛盾马上就会爆发，执政党和政权就面临危机甚至倒台。尽管1978年以来我国经济高速增长，取得了令世人瞩目的成就，经济建设的巨大成就为执政党地位的稳固提供了重要支撑，但对于“政绩困局”我们应予以充分正视。应该看到，经济的发展因受到诸多因素限制，不可能始终保持高速发展的状态。首先，经济发展受自身规律的制约。一是经济发展具有明显的周期性，发展有快有慢，不可能总是快的；二是经济基数有大小之别，一般在经济基数较小时，经济增长较快，但随着基数不断增大，经济增长速度就会递减，不能总是保持很高的速度。其次，我们处在一个经济全球化的时代，全球化增加了经济安全的隐患，全球经济的相互依存可能使一国发生的经济危机像多米诺骨牌一样迅速殃及他国；全球自由投资的便利也增加了金融投机的可能性；经济市场化和全球化，也使得政府控制国民经济的能力弱化。这些都使经济增长的不确定性因素增加。因此，全球化时代把合法性建立在经济增长上，无异于把自己的命运寄托于全球化这个异己的偶然性力量。总之，由于经济发展内在规律等因素的影响，经济的周期性波动使政治体系难以完全避免经济衰退，此时执政党就可能会因经济发展受阻而遭遇合法性危机，对此，应给予足够的重视。
　　第二、转型时期我国社会日益增长的现代性政治观念和需求的挑战。政治合法性具有与时俱进性，时代不同了，人们对政治合法性的要求也不同。在传统臣属型社会里，统治者愚民政策的实施及被统治者的愚昧落后，使得迷信政治大有市场，统治者往往借用超自然的力量（神、上帝等）来为自己的统治提供合法性依据，这使得“天命论”、“君权神授论”大行其道。但在一个向现代社会转型的社会里，随着政治的理性化和世俗化，“公民社会”的发育，公民文化素质的提高，公民的价值观念也在发生转变，现代政治观念如民主、平等、自由、法治、参与成为普遍的追求，由此导致人们对政治合法性的评价标准发生变化，传统的“ 君权神授论”自然难以再生成政治合法性，人们也不仅仅满足于政绩合法性，与民主法治等现代性政治观念相适应的政治合法性成为人们的更高追求。执政者能否及时地满足公民的现代性政治观念的期求，已经成为能否进一步获取合法性认同的重要因素。当前，我国的政治合法性正面临着这一问题的挑战。改革开放以来，随着社会主义市场经济的建立和经济全球化的发展，我国公民的民主意识、平等意识、参与意识、法制意识有了很大的提高，这些都使公民对党和政府扩大民主、依法执政有了更高的要求，公民自身的政治参与期望也大增。上述民主诉求如果得到有效满足，党和政府会从中赢得新的法理性合法资源。如果这种诉求得不到有效满足，特别是参与渠道不畅通，公民的参与欲望得不到实现，就会导致公民的失落感和挫折感，党和政府的合法性就会受到影响。值得我们重视的是，当前，我国政治建设领域存在着民主需求迅速增长与满足民主需求的制度化渠道的有效供给不足的矛盾。一方面，民主需求很快增长；另一方面，由于我国原有的公民直接参与政治的渠道不多、机制不完善，又加上政治制度的创新不可能在一夜之间完成，造成目前我国民主制度化的水平不高。这也成了制约我们扩大民主，满足民主需求的“瓶颈”。尽快解决这个“瓶颈”问题，满足人民日益增长的民主、法治等现代性政治需求，从中获取法理性合法资源，是执政党进行合法性建设面临的重要任务。
　　第三、改革发展进程出现的严峻社会问题的挑战。1978年以来，我国市场化趋向的社会主义经济体制改革成效巨大，但由于体制转型，也由于我们对发展观的理解的片面等原因，导致了发展的结构性失衡，出现了公共权力腐败、工人下岗和失业、农民负担过重、社会分配不均、城乡和地区差距扩大、社会贫富分化等社会问题。这些社会问题可归结为两类，一个是腐败问题，一个是公平问题。这两大问题都对党的执政合法性构成了很大威胁。就腐败问题看。改革开放以来，个别掌握权力的党员干部放弃共产主义信念，抛弃为人民服务的宗旨，滥用权力、违法乱纪、贪污受贿、道德败坏、生活腐化，成为一大公害。腐败现象对执政合法性的危害在于，日趋严重的腐败现象败坏了党风，损坏了党和政府的形象，损害了党与人民群众的关系。现实生活中脱离群众的官僚主义和以权谋私等现象大量存在，在有的地方已造成了党群关系、干群关系的紧张。这些都大大消耗了执政党的合法性资源，侵蚀了执政党的合法性基础。
　　就公平来看，改革开放以来，我们成功地解决了效率问题，但公平问题未兼顾好。由于经济发展不平衡，经济政策选择的失误，以及国家新旧体制的转轨时期，国家法律、政策及管理方面出现的一些漏洞，致使极少数人收入和社会绝大多数成员的收入差距拉大。当前中国的贫富分化问题已经达到或超过了社会警戒线，具体体现为基尼系数偏高。据统计，当前我国的居民收入基尼系数已上升至0.49。中国实际上已经进入世界上收入分配不平等比较严重的国家行列。贫富分化对执政合法性的威胁在于，首先，引发社会不满情绪，降低政治认同，影响民心的向背。我们看到，随着收入分配不平等的加剧，社会不满情绪明显增多。根据一项对城市居民的调查发现，2000年有22%的居民对自身生活状况不满，超过城市居民的五分之一，约有1亿人。另有学者根据各种调查得出结论认为，大约有55%的人对自己的生活状况表示满意，大约45%的人对自己的生活状况不满意。仅就全国城镇人口而言，后者约有2亿人。中国是一个有着数千年“均贫富”文化传统的国度，对于贫富分化的承受度较低，贫富分化过于严重会影响到公众对政治系统的评价，影响民心的向背。其次，损害党执政的阶级基础。任何政党都有特定的阶级基础，与西方资产阶级政党有着本质区别的是，中国共产党的阶级基础具有广泛的人民性，依靠的是广大工人阶级和农民阶级，并切实代表了这些主要社会阶级的利益，中国共产党的合法性也由此有了广泛的阶级基础。但当前这一基础正受到削弱。改革使所有的阶级阶层都获益了，但获益是不均的，两极分化的。从改革中获益最少的主要是原来的工人、农民阶级。下岗失业人员、低收入人群、收入水平下降的群体、负担过重的群体主要出自这些阶级，这些阶级占了人口的大多数。尽管改革也给这些人带来了福利的绝对增进，但福利的相对增进太慢，仍然会使这大多数人产生相对被剥夺感，这就是出现“端起碗来吃肉，放下筷子骂娘”的重要原因。改革实质上是利益的调整和再分配，在改革过程中，执政党能否代表社会主要阶级的利益，是能否获得认同和支持的必要条件。显然，在利益分配过程中，社会基本阶级的相对福利受损，必然会削弱执政的阶级基础，这已成为威胁执政合法性根基的重大隐患。
　　经济绩效合法性面临的以上挑战说明，重新调整和扩大执政合法性，实现合法性的第二次转型，已是十分必要的了。
　　三、创新执政合法性：实现第二次转型的路径选择
　　当前，加强党的执政合法性建设，实现执政合法性的创新与转型，需要把握以下几点：
　　1、构建“以民为本”的绩效观，夯实执政合法性的绩效基础。执政党巩固自身的执政地位，必须提高执政绩效，满足民众的需要。其中，最重要的是不断提高经济绩效。现在，我们虽然不能把执政合法性仅仅捆绑在经济增长的快车上，但经济增长却是生成执政合法性的不可缺少的物质基础。只有尽可能地保持经济的快速发展，富民强国，才能持续有效地增强执政党的合法性，巩固党的执政地位。“经济成就不仅在现时为共产党的统治提供了合法性，而且在整个中国历史中也具有合法性。”鉴于以往改革中出现的分享经济增长成果不均衡导致认同度降低、执政的合法性资源流失的问题，对以往的经济绩效观进行调整是十分必要的，这种调整的基本趋向就是把“以民为本”理念引入经济绩效观中，并加以强化，形成以民本理念为指导的经济绩效观。“民本型”经济绩效观体现如下几点基本要求：第一，利民为本。“民”是经济发展的出发点和落脚点。也就是说，发展经济的出发点是以满足广大人民的根本利益为标准的，发展经济的最终目的落脚在最大多数人福利的改善上。第二，机会均等。国家创造一种法律、制度和政策环境，给每个人，无论是“ 官”还是“民”以均等的选择和发展的机会。第三，利益分配相对均衡。可考虑根据效率优先，兼顾公平原则，建立合理的收入分配调节机制，既要保证效率优先，使那些通过诚实劳动、合法经营、开拓创新的人先富起来；又要兼顾公平，通过经济、法律和行政的手段平衡利益分配，保护合法收入，调节过高收入，取缔非法收入，逐步缩小贫富差距，使利益差别保持在合理的限度内，力争减轻或消除在中低收入者阶层中产生的强烈的不公平感和相对剥夺感。第四，弱势群体得到有效救助。民本发展观内在地要求执政党更多地关注民生，关心群众的疾苦，特别是对弱势群体实施重点救助。第五，抑制腐败。要以民为本，赢得人心，必须解决当前广大群众最不满意，对党群关系影响最严重的腐败问题。“对于现任的政治机构来说，制止腐败是在转型期维护信誉最保险的办法。”“现任的中国领导层和政治机构如果能更有效地遏止腐败的蔓延，中国的老百姓就会更有耐心并重新树立对政府的信任。”健全权力制约与监督体制，严格约束和规范公共权力，是治腐之本。惟有建立起完善的权力监督和制约体制，才可以规范公共权力的运行，消除滥用权力的现象，有效防止贪污腐败、官僚主义行为对经济和社会生活的祸害，堵住合法性资源流失的漏洞。
　　2、培育法理型权威，并使其成为执政合法性的主导。法理型合法性是现代社会合法统治的必然趋势和最终归宿，特别是处在转型期的发展中国家，在原有合法性受到挑战后，及时构建法理型的权威，这是开辟新的合法性资源的必然选择。马科斯·韦伯曾把合法性基础分为三种广为人知的类型：传统型、超凡魅力型和法理型。一般来说，现实中并不存在纯粹的传统型、超凡魅力型或法理型合法性基础，多数国家的合法性都是三种类型的混合，但三类合法性配置的比重各有不同。现代社会的日益理性化、功利化、民主化和法治化，使得现代执政党从某些神话、宗教或传统惯例中获取的认同大大下降，也使得人们对具有虚幻色彩的个人魅力的信仰日益淡化，而对建立在法定民主程序和制度之上的统治的认同日益增强。因此，法理型认同必然会取代传统型认同和“超凡魅力”型认同而占据统治地位。正如马科斯·韦伯指出的：“如今，最普遍的合法性形式是合法的信念，即形式上正确的制定，且以人们习惯的方式制定所含有的默认。”法理型统治是指建立在遵守正式制定的非个人专断的法规基础上的统治。法律制度之所以能产生合法性信仰是因为法律化的制度规范设定了大家认同的程序化的政治体制、政治机制和政治行为规则，政党行为遵循了这些“游戏规则”，在价值尺度上才被判定“正统”，否则被视为“非法”，因此，对民主程序的认同将使执政党获得合法性，这也就是卢梭提出的“按程序办事的合法性”。当前中国共产党的执政合法性建设向法理型认同转型，符合现代社会合法性基础演变的必然趋势和规律。重视法理合法性资源的开发，大力培育法理型权威，是当前我国执政合法性建设面临的重要任务。这要求执政党做到：第一，依法执政。执政党要大力弘扬宪政精神和法治理念，确立宪法、法律作为国家管理的最高准则的地位，推动和实现执政方式的法治化，按照法律规定的范围、程序、内容和手段行使执政权力。第二，民主执政。现代法理的权威是在民主的基础上产生的，缺乏民主，执政权威就缺乏认同。因此，培育法理合法性，就必须加强民主政治建设。中国共产党作为中国最广大人民根本利益的代表者，要真正行使好代表功能，就必须特别注意发扬民主。执政党必须建立起一整套完善的、规范的、程序化的公民参与制度和机制，为公众提供自由的、均等的参与机会。通过制度化的渠道，民意得到表达，民主权利得到实施，利益得到维护。这样的制度必定会获得公众的普遍认同，中国共产党就会从民主制度和体制中获得合法性资源，有利于在制度上加强执政合法性。第三，科学执政。以往，执政党的治国理政带有一定的经验色彩，新的历史条件要求执政党走出凭经验执政的思维，树立科学执政的新理念。科学执政对执政党的新要求是：执政党能尊重自然和社会发展规律；注重研究执政规律和执政艺术；科学地分析和判断国内外形势；进行科学化决策；实施科学发展观等。只有科学执政才能提高执政绩效，提高执政能力，从而获取更多的执政认同。
　　3、进行意识形态创新，奠定合法执政的思想基础。意识形态历来是政治系统的合法性基础之一，特别是在良好的执政绩效作支撑的情况下，意识形态的信仰形式对于论证和维护执政合法性起着重要的作用。因此，创新执政合法性决不能忽视或淡化意识形态的训导作用，而是要继续强调意识形态的重要性，强调马克思主义信仰和社会主义信念的优势。邓小平指出：过去搞革命，中国共产党靠的是马克思主义信仰，靠的是社会主义的理想信念，现在搞改革和社会主义现代化建设，还要靠这个。“ 光靠物质条件，我们的革命和建设都不可能胜利。过去我们党无论怎样弱小，无论遇到什么困难，一直有强大的战斗力，因为我们有马克思主义和共产主义的信念。有了共同的理想，也就有了铁的纪律。无论过去、现在和将来，这都是我们的真正优势。”要充分发挥意识形态的引导作用，需要进行马克思主义意识形态理论体系的创新。为此，需要注意以下几点：第一，用实践标准加以检验。确是错误的个别论断和言论就加以放弃；有些是适应当时而不适应当前的就应扬弃；证明正确的就继续继承和坚持；证明是后人对马克思主义的错误的教条式理解和附加的就要坚决摒弃。第二，要使意识形态中国化。马克思主义意识形态体系必须是同中国实际相结合，形成中国特色的社会主义意识形态体系，才更具有生命力，更具吸引力，才能更易为群众所掌握和认同。改革开放以来形成的邓小平理论就是中国化了的马克思主义意识形态理论，它已得到了普遍的政治认同，而成为在当代中国具有强大动员力的主流意识形态。第三，要使意识形态更具亲和力。意识形态创新要尊重当代人类社会的基本价值，要与民主、自由、公正、人权相契合。只有如此，意识形态才可能获得普遍的认同，产生巨大的亲和力，有效地维护执政合法性。

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